一、引言

公共景（jǐng）区,在本文中（zhōng）特（tè）指公共（gòng）资源依托型景区,是指经政府审定命名并划定明确范（fàn）围,以国有资（zī）源为主的,具有观赏、文化或者科学价值,自然、人文（wén）景观（guān）比较集中,环境优美,具有一定旅（lǚ）游条件,供人（rén）们游览、休（xiū）闲或进行科学、文化活动（dòng）的地域。这（zhè）些公共（gòng）景（jǐng）区不仅是我国稀缺（quē）的、垄断的自（zì）然文化遗产资源（yuán）,也（yě）是我（wǒ）国旅（lǚ）游业发展的主（zhǔ）要（yào）吸引物与主（zhǔ）力军（jun1）。

二（èr）、我（wǒ）国公共景区（qū）政府规制历程及其（qí）阶段特点（diǎn）

新中国成立以来,我国旅游景区行（háng）业发展（zhǎn）大致经历了4个阶（jiē）段,即（jí）萌芽发展阶段（1978年前处于低速发展（zhǎn）阶段）、起步发（fā）展（zhǎn）阶段（改（gǎi）革开发（fā）后（hòu）进入粗放经营阶（jiē）段）、成（chéng）长发展（zhǎn）阶段（20世纪80年代末步入规范（fàn）经营阶段）和快速发（fā）展（zhǎn）阶段（20世（shì）纪（jì）90年代（dài）以来走入体验经济阶（jiē）段）。而与之相对应的,公共（gòng）景（jǐng）区政府（fǔ）规划（huá）也经历了以（yǐ）下3个（gè）阶段：

（一）公共景区规（guī）制（zhì）停滞阶段（duàn）

即新中国（guó）成（chéng）立后至1979年（nián）,景区（qū）发展一直处于停滞阶段,此时正值国家建设的最艰（jiān）难年代,众多自然文（wén）化资源遭受到严重破坏,景区发展处于（yú）放任自（zì）流状态,旅游只是众多（duō）事（shì）业中的（de）很小一部（bù）分。

（二）公共景区加（jiā）强（qiáng）规制阶段

即改（gǎi）革开放后（hòu）到20世纪（jì）90年代中期,从1982年国务院审定（dìng）公布第一（yī）批国（guó）家级风景名胜区、开始兴（xìng）办森林公园以来（lái）,国（guó）家出（chū）台了对公共景区的（de）众多（duō）管理措（cuò）施,包括1985年颁布（bù）了《风景（jǐng）名胜区管理（lǐ）暂行条例》,同年参（cān）加《保（bǎo）护世界文化和自（zì）然（rán）遗产国际公约》,1993年（nián）出台了《森林公园管理办法》,1994年颁布了《自（zì）然保护区管理（lǐ）条例》等,极大地促进了我国日益濒危的（de）自然、文化遗产资源的（de）保护,同（tóng）时也为“以经济建设为（wéi）中心”的旅游（yóu）经济事（shì）业“保驾（jià）护航”。

（三）公共景区放松规制阶段

即20世（shì）纪（jì）90年代（dài）后（hòu）期至今,随着我国经济（jì）改革的不断深入（rù）,以及地方发展（zhǎn）旅游经（jīng）济的意识不断增强,公共（gòng）景区（qū）也在转变原先的事业管理体制（zhì）,积极促（cù）进所有权与经营权分（fèn）离,出（chū）让（ràng）经营（yíng）权,实行（háng）企（qǐ）业（yè）化（huà）经营,这起始于1997年民（mín）间资本参（cān）与（yǔ）风景名胜资源的开发与（yǔ）经营,当年湖南省分别以委托经营（yíng）和租赁经营方式出让张家（jiā）界（jiè）黄（huáng）龙洞和（hé）宝峰（fēng）湖的开发经营权,已开发的风景名胜区也通过旅游企（qǐ）业的改制进行了景区经营权的转让；2000年,出现（xiàn）了全国首例风景名胜资源旅游经营企业改制实现经营权（quán）转让的案（àn）例,浙江富春旅游股（gǔ）份（fèn）有限公司将49∙6％的国有（yǒu）股权整体（tǐ）转（zhuǎn）让给浙江金都实业有限责任公司,桐庐一半（bàn）山水景（jǐng）区的（de）旅游经营权交给（gěi）了民间资（zī）本；2001年2月,四川（chuān）省（shěng）旅（lǚ）游局（jú）宣布出（chū）让九（jiǔ）寨沟森林公园等10大著（zhe）名旅游（yóu）景区及100多个景点的经营权；截至2002年,全国至少有（yǒu）19个省、自治（zhì）区、直辖市,300多（duō）个大小不一的景点加入了出让（ràng）经（jīng）营权的行列；2001年（nián）国（guó）务院（yuàn）在《关于进（jìn）一步加快旅游业发（fā）展的通知》中明（míng）确提出（chū）,要鼓（gǔ）励多种经济（jì）成（chéng）分参与旅游（yóu）业发展,有计划、有步骤地吸（xī）引外（wài）资和港澳台资参与开发（fā）旅游（yóu）资（zī）源；根（gēn）据我（wǒ）国加入 WTO的承（chéng）诺,到2003年,外商可以（yǐ）在（zài）我（wǒ）国投（tóu）资景区,旅游景区（点）可以对外资实行转让经营、出租经营、委托经营等新模式。

三、我国公共景区放松规制（zhì）后存在（zài）的主要问题（tí）

在放松规（guī）制的（de）过程中,公共景区虽然（rán）得（dé）到了长足（zú）发展,但其保护与开发、公平与效率的矛盾（dùn）也在不断拉大,出（chū）现了以下因果（guǒ）渐进的6大问题（tí）。

（一）公共景区（qū）条块管理严重,所（suǒ）有权虚化

长期以来,我国（guó）对公共资源,特（tè）别是自然文化遗产（chǎn）资源的管理,一直没有（yǒu）进行明确的制度安排（pái）,在两种经济体制的混（hún）合和过渡（dù）中,名义（yì）上,国家自然文化遗产资源产（chǎn）权属全民（mín）所有；而实（shí）际（jì）上,公共景区资源管辖（xiá）分属在（zài）建设、文物、林业、地质、海（hǎi）洋、环（huán）保、水利和宗教等不（bú）同（tóng）部门管理,条块（kuài）分割、多（duō）头管理现象（xiàng）严重,再加（jiā）上行政事业性（xìng）管（guǎn）理,导（dǎo）致景（jǐng）区产（chǎn）权主（zhǔ）体（tǐ）并不明确,国家缺少一个专门的、稳定的、权威机构代表国家行使所有权职能,造成所有者的事实缺位和虚（xū）化；在2006年最（zuì）新出台（tái）的《风（fēng）景名胜（shèng）区（qū）管（guǎn）理条例》中,按第四（sì）、第五条规定,国家建（jiàn）设主管部门负责全（quán）国风景名（míng）胜区的监督管理工（gōng）作,而（ér）由当（dāng）地县级以（yǐ）上地方人民政府设置景区（qū）管理机构负责景（jǐng）区的保护、利用和统一（yī）管理工作；名义上,行政（zhèng）法规赋予国家（jiā）风景名胜区管理（lǐ）机构统一管理的最高（gāo）权力,实（shí）际上,对管理工（gōng）作最根本的管理（lǐ）机构负责（zé）人的任免、监督以及管（guǎn）理经费来源、使用、监督等问题行政法规均未涉及,并且景区所有（yǒu）者与管理者主体（tǐ）仍未统一。

（二）公共景区管理体制紊乱,行业指导与行政管（guǎn）理难以统一（yī）

公共景区管（guǎn）理体制（zhì）经历了几上几下的变化,目（mù）前主（zhǔ）要实行综合（hé）管理（lǐ）和分部门管理相结合的管理体（tǐ）制,但由于当前（qián）法律（lǜ）法规的含混或缺位,以及行政职能归地方政府行使,行业部（bù）门只负有行业管理（lǐ）与（yǔ）技（jì）术指导职能,导致景区管（guǎn）理（lǐ）职（zhí）能下放（fàng）到地方政府,造成国（guó）家对（duì）于景区的（de）管理（lǐ）工作仅仅具（jù）有“指导”意义,相对于地方政府的行政管理（lǐ） （主（zhǔ）要通过（guò）景区（qū）领导人的任命权）显得（dé）十分软弱,以至于相当多（duō）的（de）景区管理

工作首先要服从于地方政（zhèng）府拉动地方经济的 “大（dà）局”,而不是以保护好（hǎo）国家的自然文（wén）化遗产资源为首要任务。同时,在法规（guī）缺位情况下,因为缺乏国家层面的综合、统一管理,分（fèn）散的管理模式势必会造成管理目标、绩效考核标准、社会公平原则（zé）等诸（zhū）多的（de）不一致；结果（guǒ）只能（néng）造成对珍贵的自然文（wén）化遗产资源,以低标准低（dī）水平（píng）的（de）维护替代高水平的科学有效的资源保护；以经济性开发特（tè）别是（shì）野蛮密集式旅游开发冲击资源（yuán）保护和资源合理利用。

（三）公共景区管理（lǐ）目标与经营任务交叉,景区（qū）融资渠道狭窄

长期以（yǐ）来,公共景区建设和管（guǎn）理经费（fèi）主要依靠各级行政主管（guǎn）部门的部门经费（fèi）划拨以及地区政（zhèng）府的财（cái）政拨款,如国（guó）家主（zhǔ）管部门（mén）和（hé）地方政府对自（zì）然保护区的投资一般仅限（xiàn）于基建（jiàn）、人头事业（yè）费和专项补助,社会投资（zī）和国外捐助还很少；一般来说（shuō）经费有限（xiàn）,投入缺口很大,造（zào）成了重保护（hù）无资金、重资源无效益的尴尬局（jú）面；管理体制与财（cái）政约束是导致公共景区机构的管理（lǐ）目标与经营任务交叉的（de）最重要原因（yīn）,这种交叉问（wèn）题促使了一些公共（gòng）景区走上市场找出路,管理机构由（yóu）事业单位（wèi）转向企业化经营,直至股票上市（shì）；这种貌似国家风景名胜区（qū）管理体制创新的事物,实为将（jiāng）国家（jiā）珍稀（xī）自然文化遗产资源市场（chǎng）化,使我国薄弱的（de）自然文（wén）化遗产（chǎn）管理（lǐ）工作（zuò）雪上加霜（shuāng）。

（四）公共（gòng）景区代理（lǐ）关（guān）系扭（niǔ）曲,集团利益现象严重

一些公共景区（qū）管理机构设置（zhì）比较混乱,政（zhèng）企不分、权责不清,将本属于全（quán）社会（huì）的公共（gòng）资源变（biàn）成了某（mǒu）个（gè）利益集团的“私家园林”和“摇钱树”,各部门集团在景区“割地开店”、管理经营两不（bú）误,从而扭曲（qǔ）了景区正常的（de）委托—代理关系,导（dǎo）致了产权（quán）模糊和激励失效,严重（chóng）损害了公共利益,造（zào）成（chéng）了“重开发轻保（bǎo）护”下的资源过（guò）度开发和破坏。特别是随着景区经营权的放开,外部利益集（jí）团看好自然文（wén）化遗（yí）产资源（yuán）的资源资产特性（xìng）以及收益大风险（xiǎn）小甚至无风险性,纷纷向（xiàng）自然文化遗产资源（yuán）伸手,出（chū）现了众多的寻租、低价（jià）贱卖等现（xiàn）象；而有些（xiē）人简（jiǎn）单地把体制改革与放权和市场化等同。殊不知,在国家自然文化遗产资源管理体制上（shàng）,放权和（hé）市场（chǎng）化已经走得比老牌资本主义国家还要远了,不仅未（wèi）合理实现公共利益诉求,而且还导致我国自然（rán）文化遗产资源成为某些利益集团的“赚（zuàn）钱工具（jù）”,严重干（gàn）扰了这（zhè）些（xiē）公共资源的保（bǎo）护工作。

（五（wǔ））公共景区经（jīng）济功（gōng）能无限扩大,价格设置（zhì）不合理

目前,一些公共（gòng）景（jǐng）区（qū）正在被急功（gōng）近利者变成“旅游（yóu）经济开发区（qū）”,这种错位（wèi）开发使（shǐ）“积极开发（fā）”替代了（le）“合（hé）理利用”,形成了（le）重（chóng）开（kāi）发轻保（bǎo）护、重经济轻（qīng）资源（yuán）等不良观念,乃至出现了景区城市化、商业化（huà）和人工化的不（bú）良趋势此（cǐ）外。一（yī）些公共景区将门票作（zuò）为最大的经济收（shōu）入,以至于许多公共景区的门票“涨（zhǎng）声”一片,而相（xiàng）应的门票收入分配（pèi）并不合理,景区维护费和（hé）资（zī）源补偿（cháng）费来源（yuán）仍旧困难（nán）,公共景区门票没有体（tǐ）现它的本（běn）来（lái）功能。

（六）公共景区企业（yè）表现（xiàn）出程度不同的垄断经营特征

比（bǐ）如黄山旅（lǚ）游股份（fèn）公司将“景区内所有（yǒu）优良企业的经营性资产（chǎn）归股（gǔ）份公司所有”,并在（zài）黄山（shān）核心（xīn）区 “精华景区内（nèi）,享有优先开发权和垄断（duàn）经营权（quán）”,将黄山公共资源纳入企业（yè）的垄断经（jīng）营中；其实,当地政（zhèng）府在推（tuī）动风景区管理机构企业化经营、景区（qū）上市过程中,对风景区经营服务（wù）的垄（lǒng）断（duàn）实际上是一种“行（háng）政垄（lǒng）断”；虽然要求景区内旅游经营性设施的建设和经营必须（xū）服从（cóng）保护的目标,但这决（jué）不影响着（zhe）这些握有（yǒu）硬性捆绑经（jīng）营项目的（de）企业（yè）享有垄断经营的特权（quán）。特（tè）别是（shì）在景区管理机（jī）构与景区企（qǐ）业（yè）的自（zì）我代理（lǐ）、垄断经营、自我（wǒ）监管中,容易促使景（jǐng）区管理机构工作重点集中于吸（xī）引游客、提高门票收入,即（jí）经营性项目（mù）上（shàng）,出现了景区“人满为患（huàn）”现象；同时（shí）,为了拉（lā）动（dòng）游客量,各地（dì）政府和（hé）各（gè）景（jǐng）区（qū）不惜投巨资（zī）在公共景区核（hé）心区内修建大型索道、宾（bīn）馆和娱（yú）乐场所以应付假日里超载（zǎi）的游客量（liàng）,出现了区内（nèi）“屋满为患”现象。

四、我国公共景区未来政府规（guī）制的若干（gàn）建议

针对上述问题,我国公共（gòng）景区在未来（lái）政府规制（zhì）必须（xū）在强调保护与开（kāi）发（fā）动态平衡、公平与效率双向（xiàng）兼顾的前提（tí）下,研究“市场失灵”和“规制（zhì）失效”下公共（gòng）景（jǐng）区政（zhèng）府规制优化的途径,从而进入了再规（guī）制与放松规制并存（cún）阶段,以期更好（hǎo）地实现保护作为人（rén）类遗产的资源（yuán）和满足人们（men）的旅游休闲需求的双向功能（néng）,平衡公共（gòng）景区各相关（guān）利益（yì）集团的（de）权益要求,提高公（gōng）共景区（qū）整（zhěng）体福（fú）利（lì）。

（一）在肯定公共（gòng）景区（qū）所（suǒ）有权与经（jīng）营权分离的基（jī）础上,完善以经营权转让为核心的公共景区产（chǎn）权流转（zhuǎn）（运行）制度

在强（qiáng）调“市场在资源（yuán）配置（zhì）中的基础性作用（yòng）”的同时,发挥制度在解决（jué）公（gōng）共领域“市场（chǎng）失灵”、有效（xiào）供给（gěi）、公平发展等（děng）方（fāng）面的关键（jiàn）性作（zuò）用,从而为各类公共景（jǐng）区如何推进（jìn）资源向产品、资源向资本的合理转（zhuǎn）化,资源权益（yì）进入产品市场和资本市场实现高效益（yì）运作（zuò）提供制度保障（zhàng）；同时通（tōng）过合理地（dì）评估公共旅（lǚ）游资产的（de）现（xiàn）存价值和未来增值,构建公平、有效的公共景区（qū）产权变更、流转与交易等运（yùn）行机制,确保（bǎo）国有旅（lǚ）游资产的（de）保值与增值任（rèn）务,促进景（jǐng）区各利益相关主（zhǔ）体的权责利分配,实现景（jǐng）区保（bǎo）护公（gōng）共资源和承担社（shè）会公益的功能,达到可持续（xù）发展（zhǎn）的（de）目（mù）的。

（二）结合景区政（zhèng）企制（zhì）度设（shè）置,根据产权有效运行要求,进一步完善公共景区委托代理契约关系

构筑合（hé）理有效的景区企业（yè）代理机制,完（wán）善景区（qū）委托（tuō）管理（lǐ）契约制度,从而理顺景区管理机（jī）构与景区（qū）企业的关系,通过相（xiàng）关（guān）制度设计来保障企业能够在景（jǐng）区竞争性业务领域实（shí）现市场化、企（qǐ）业（yè）化（huà）和（hé）专业（yè）化中发挥主（zhǔ）体作用；从而（ér）建立起适（shì）应不同类型公共景区的管理体制（zhì）,以整（zhěng）合（hé）公共景区多元化目标与功能,协调各（gè）相关利益主体的（de）利益诉求,以确保实现“强调公平兼顾（gù）效率、严格保护积极开发”的双重要求,避免引（yǐn）发公地悲剧、拥挤、利（lì）益（yì）冲突等（děng）问（wèn）题,提高资源配置效率,促进（jìn）利（lì）益平衡与增加（jiā）整体（tǐ）福利。

（三）设计和实施体现（xiàn）公平、公益性,追求高（gāo）效率的政府（fǔ）干（gàn）预方式,达到“科学”、“和谐（xié）”发展（zhǎn）公共（gòng）景区事（shì）业的目标

公共景区（qū）承担着社会公（gōng）益事业和市场经济企业的“双头（tóu）重任”,存在保护与开发、公平与效率的矛（máo）盾（dùn）,政（zhèng）府干预一向占据主导地位,但原（yuán）有体（tǐ）制下（xià）的政府干预（yù）只会（huì）造成低效率,旧的管制体（tǐ）系反而（ér）成为有（yǒu）效治理的障碍,必须探索从（cóng）公共利益范式到利益集团范式（shì）下的（de）激励性（xìng）规制体系,在新的管理体（tǐ）制（zhì）下,寻找和尝试新的政府干预手（shǒu）段,以提高（gāo）政府（fǔ）规（guī）制效（xiào）果。

综上所述,我国公共景区（qū）政府规制经历了（le）停滞阶段、规（guī）制阶段和放（fàng）松（sōng）规（guī）制（zhì）阶段,将进入再规制与放松（sōng）规制并存阶段,通过产权规制、税费规（guī）制、价格规制（zhì）、特许经营权规制和（hé）进入退出规制等众多途（tú）径和方法,以促进我国（guó）公共景（jǐng）区科学、和谐发展。