1 引言

国有控股企（qǐ）业是指，在（zài）企业的全部资（zī）本中国家资本股（gǔ）本占（zhàn）较（jiào）高比（bǐ）例（lì），并且由（yóu）国家实际控制（zhì）的企业。传统（tǒng）国有企业存在体制单一、创新不（bú）足、效率偏低等问（wèn）题（tí）。引入不同性质的股东（dōng），能为企（qǐ）业（yè）带来灵（líng）活性（xìng）、创新（xīn）性、高效性（xìng）。因此（cǐ），混合所（suǒ）有制改革（gé）成（chéng）为（wéi）国（guó）有企（qǐ）业（yè）可持续发展、做大做（zuò）强的重要途径，国有企业与外资企（qǐ）业、民营（yíng）企业（yè）等（děng）的（de）合作不（bú）断（duàn）推向深入和（hé）多（duō）元。应运而生的各类国（guó）有（yǒu）控（kòng）股企业（yè）在生产（chǎn）经营管（guǎn）理（lǐ）过程中会因为体制碰撞产生诸多（duō）问题。因此（cǐ），如何切实解决国有（yǒu）控股企业（yè）法人治理（lǐ）结构中存在的实际问题，加快构建国有控股企业（yè）新发展格局，促（cù）进国有控股企业持（chí）续高质量发展具有（yǒu）现实意义。

2 公（gōng）司法（fǎ）人治理结构概念

从效（xiào）率最大化及效益（yì）最优化的（de）角度出发，财产的拥有者通常（cháng）会将部分个人财（cái）产（chǎn）转交给拥有较（jiào）强专业（yè）水平的管理（lǐ）人员（yuán）来进行经（jīng）营运作（zuò），从而解决（jué）因（yīn）个人能力（lì）及（jí）眼界的（de）不（bú）足导致的资（zī）产运（yùn）营风险（xiǎn），提（tí）升资源（yuán）的利用效率。因此在公司实际运（yùn）营中，经营权及所有权（quán）往往存在（zài）分（fèn）离（lí）情（qíng）况，从而导（dǎo）致股东的合法权益无法得到有（yǒu）效（xiào）保（bǎo）障（zhàng）。资产所有者如果不能针对资（zī）产（chǎn）经营者制定出完善的管理机制，所有权及经营权（quán）如果不能科学有效划分（fèn），则必然会对公司（sī）正常有序运营造成诸多限（xiàn）制（zhì）及不便。从法律的角度上说（shuō），公司法人（rén）治（zhì）理结构的核心作用（yòng）就（jiù）是针对公司法（fǎ）人进行切（qiē）实的约束（shù）管理，对公司所有主体（tǐ）的活动（dòng）加以有（yǒu）效（xiào）调（diào）控（kòng）。公（gōng）司（sī）的拥有（yǒu）者、管理（lǐ）者、运营者以及（jí）监督者都是公司的主体，只有（yǒu）公司（sī）内所有主体分工明确、相互制约、通力合作（zuò），才能推动公司（sī）实（shí）现持续高质量发展。

3 国有控股企业法人治（zhì）理结构

完（wán）善国有企业法（fǎ）人治理结（jié）构（gòu）是（shì）全面推进依法治企、推进国家治理体系和治理能力现代化的（de）内在要求，是新一轮国有企业改革的（de）重要任务。国有控股（gǔ）企业由于股权的分散及股东的多元性，为保（bǎo）护各方股东的既定（dìng）合法权益。公司法人治理结构通常（cháng）涉及四个层面: 首先，股东会（huì）作为公司最高（gāo）决策机构，应对（duì）股东（dōng）及公司的所有者的职权及义务加以明确的界定。其次（cì），设（shè）立董（dǒng）事会或执行董事并明确决策范围（wéi）、董（dǒng）事的权利义务及履（lǚ）职要求。再次，设立（lì）公（gōng）司监事或监（jiān）事会代表出资（zī）人执行对公司董事会、经营层的（de）监督机制，同时对（duì）公司财务（wù）的准（zhǔn）确性（xìng）以及真（zhēn）实性加以监控。最后，要对经（jīng）营者（zhě）即（jí）管理层的运营机制、权利和职责进（jìn）行（háng）明确的划（huá）分。公司（sī）的（de）拥有者、管理者、监督者以及运营（yíng）者（zhě）各自独立（lì）运作、相互制衡、相（xiàng）互（hù）促（cù）进，才能保证（zhèng）企（qǐ）业获得（dé）最佳的经济收益。

4 国有控（kòng）股企业法人治理结构存（cún）在的问题

4. 1 股东疏于管理

首先（xiān），公司（sī）成立伊始各（gè）位股东对于（yú）如何界定股东会及董事会的权限仍未形成清晰的概念，习惯直接（jiē）使用 《公司法》中的相关（guān）规（guī）定，导致首份 《公（gōng）司（sī）章程》可能存在水土不服、无法满足特定行业（yè）或特定股权结构的要求。其次， 《公司章程（chéng）》一旦制（zhì）定很少修改，导致（zhì）股东会对（duì）董事会的授（shòu）权长期不变（biàn）。同时股东派（pài）任到公司（sī）的（de）董事长期不更换，董（dǒng）事必须具（jù）备很强的履职（zhí）能力（lì）和职业操守，才不会形成 “内部控制”。最后（hòu），公司股（gǔ）东除了在参（cān）加股东会时获（huò）取（qǔ）公司生产（chǎn）经营信息、履行股东职权外，平（píng）时很少直（zhí）接过问公司情况。尤（yóu）其是对外投资（zī）较（jiào）多的股东，如派出（chū）董事（shì）、监（jiān）事没（méi）有执行定期（qī）报告机制，很少会主动了（le）解公司情况或董事会、监（jiān）事（shì）会、经营层的履（lǚ）职情（qíng）况。股东对于股（gǔ）东会决策事（shì）项的执行情况不了（le）解、不重视（shì），也未持续（xù）跟（gēn）踪。董事（shì）会（huì）对于股东会授权的决策事项（xiàng）及其执行情况未能及时汇报股东知悉。虽然每年董事会都向股东（dōng）会做（zuò）年度工作报告（gào），但其内容通（tōng）常流于表面，也可能出（chū）现（xiàn）董事（shì）会总（zǒng）体履职良好，但个别（bié）董事（shì）不（bú）称职、不给力的情（qíng）况。

4. 2 董事会越俎代庖（páo）

我国 《公司法（fǎ）》对有限（xiàn）责任公（gōng）司的股东会、董事会的（de）权利义务进行了详细的规定，只要 《公司章程》没有变更和调整，公司应当严格遵守 《公（gōng）司法》中的相关规定。但在生产经营过程中，一些公（gōng）司往往会遇到董事会越（yuè）权履职的情况。一是股东在 《公（gōng）司章程》中给予董事会过（guò）多权限，或者各方股（gǔ）东对于（yú）部分（fèn）重大权限未作出明确规（guī）定，在实际（jì）运（yùn）营时（shí）董（dǒng）事（shì）会很（hěn）可能不考虑事（shì）项（xiàng）的重（chóng）大程度（dù），也（yě）未征求股东（dōng）意见，自行替代股东（dōng）会对这些重大事项作出决（jué）定。二是部（bù）分（fèn）公（gōng）司为求效率（lǜ）、避免麻烦而罔顾制度，以董事会会议的形式来替代股东会会议做决策。另（lìng）外，部分股东过于信任和依赖其派出（chū）的董事，董（dǒng）事说什（shí）么就是什么，导（dǎo）致个别董（dǒng）事滥（làn）用（yòng）职权、无视制度。

4. 3 监事会监（jiān）督失效

国内公（gōng）司的监事会因为（wéi）各种历史原（yuán）因，长（zhǎng）期未能充分发挥对董（dǒng）事会及经营班子的有效（xiào）监督（dū）。一方面，监事会获取公司信（xìn）息的（de）渠道比较（jiào）窄，往往（wǎng）只能通过参加（jiā）董事会会（huì）议的形（xíng）式获（huò）取公司（sī）信息（xī），并且获取（qǔ）的信息也（yě）是董事（shì）会 “限量供应”甚至（zhì）是 “美（měi）化过的（de）”; 另一（yī）方面，监事会（huì）除了每年向股东会报告年度工作情况，没有（yǒu）形成（chéng）常（cháng）规汇报反馈机制。股东无法实时掌握董事会（huì）、经营（yíng）层运作（zuò）情（qíng）况。部分监（jiān）事（shì）尤其（qí）是（shì）职（zhí）工监事作为公司职工，需要在经营（yíng）层管理（lǐ）下 “讨生活”，不（bú）太可（kě）能对董事会、经（jīng）营层（céng）形成实质监督。

5 完（wán）善国有控股企业法人治（zhì）理结构（gòu）的策（cè）略

5. 1 改善股权（quán）结（jié）构，优（yōu）化国有出资人制度（dù）

从众多的（de）历史教训（xùn）中可知，对一个国有控股企业而（ér）言，并（bìng）非国有（yǒu）比例（lì）越（yuè）高越安全。国有（yǒu）股一（yī）股独大，往（wǎng）往（wǎng）会打击中小股（gǔ）东的积极性，从而（ér）失去混合所（suǒ）有制（zhì）改革的初（chū）衷。从国资监管角度而言，固然对国有企业对外投资（zī）有原则上控（kòng）股的要求，但进行投资决策时还（hái）是应该科（kē）学、合理、审慎地（dì）决定出资比例。对于不熟悉、不精通的领域（yù）可以在国有企业控（kòng）股的基础上适当调低（dī）国有持股比例，更（gèng）多地引入具备技术、信息优势的（de）参股股东，甚至放弃控股（gǔ）改为参股，才是促进（jìn）合作发展、确保（bǎo）资产安全的（de）明智（zhì）选择（zé）。在签订股东协议（yì）、制定《公司章（zhāng）程》时科学（xué）界定（dìng）各方股东的（de）责权（quán）利，不过于独断也不轻易退让，既要确保国有资产保值（zhí）增值（zhí），同时不损害中小股东的合法（fǎ）权益。必要时，及（jí）时签订补（bǔ）充协议或修改 《公司（sī）章程》，在互惠互利的基础（chǔ）上（shàng）合作共赢。

5. 2 促进公（gōng）司法人治理（lǐ）结构（gòu）多元化

国有（yǒu）企业一股独大的传统（tǒng）不利于国有控股企业法人治（zhì）理水平的提升。混合所有（yǒu）制改革就是要引入体制机制（zhì）灵活（huó）、技术信（xìn）息快捷的外资企（qǐ）业、民营（yíng）企业乃至个人股（gǔ）东，创新灵活机制、提（tí）高市（shì）场变化（huà）应（yīng）对（duì）能力、有效防（fáng）范化解风险。国有股一股独大通常（cháng）表（biǎo）现为国有股东要求在董事会、监事会（huì）、经营层占绝大多数。想要在保持国有董监高占多数的同时实现科学管理、有效（xiào）制衡，一方面可以增加董事会、监事会、经（jīng）营层职数，允许中（zhōng）小股东增派董事、监事、高级管理人员; 另（lìng）一（yī）方面可以参考上市公司设（shè）立独（dú）立董事、国有企业设立外部董事（shì）的（de）机制（zhì），在国有控股企（qǐ）业中引（yǐn）入外部董（dǒng）事。渠（qú）道（dào）既可以是国有控股企业自己聘请外部董事，也可以是股东自己聘任外部董事后派驻到国有控股企业（yè）任职。充（chōng）分利用外部董事专业优势（shì）及经验优势，尤其是在法律、财务、金（jīn）融（róng）等方面的优（yōu）势为国有控股企业把脉问（wèn）诊、防控（kòng）风险，真（zhēn）正实现（xiàn）公司多元化治理。

5. 3 充分发挥监（jiān）事会监督作用

股东是（shì）公司运营产生效益的获得者，不管是（shì）董事会做出的决策还是经营层各项工作的实（shí）施，其核心目的（de）都（dōu）是确保（bǎo）股（gǔ）东的合法（fǎ）权（quán）益（yì）。要想实现上述目标，必须（xū）促使监事会（huì）参与到公司的（de）实际运营之中（zhōng），促（cù）使监事会（huì）的监督落（luò）到实处（chù），达到（dào）实效。一是（shì）监事（shì）会要认真（zhēn）履（lǚ）职、为股东实施实质（zhì）性监督。二（èr）是（shì）除（chú）了列席董（dǒng）事会会议，监（jiān）事会还应（yīng）列席经营班子会（huì）议、公司（sī）其他（tā）重大会议及活动，随时（shí）调阅公司财务（wù）报表等重要资料，充分畅通（tōng）检（jiǎn）查监督渠道（dào）。三是大胆引入外部监事，切实加（jiā）强监事会（huì）的独立（lì）性和监督力。

5. 4 规（guī）范董事会运作

针对董事会的各项工作加以规范可以从以下（xià）四个方面入手（shǒu）: 一是完善公司（sī）管理（lǐ）制（zhì）度，明确股东会（huì）、董（dǒng）事会职责权限，尤（yóu）其是对投融资、关联交易、资产处置等重大事项要分清金额（é）、划分界限（xiàn）。在执行过程中一旦发现问题，及时（shí）进行调整（zhěng）。二是建立完善董事会专门委（wěi）员（yuán）会制度（dù），如果董事会中国有股东派（pài）出董事占大多数，可（kě）以允许中小股东派出的董事在专门委员（yuán）会（huì）担（dān）任负责人或人数过半。三是换届换董事，避（bì）免（miǎn）一家公司的董（dǒng）事会长期（qī）被少数几个人把控。四是除了董事会年度（dù）工（gōng）作报告，可（kě）以要求个别董事定期（qī）述职（zhí），及时了解董事及董（dǒng）事会（huì）运作情（qíng）况。

5. 5 不断完善经营层的激励机（jī）制

研究表明（míng），股票期权激（jī）励在优（yōu）化经（jīng）理层级激励（lì）机（jī）制（zhì）方面具（jù）有重要的影（yǐng）响，不断扩展激励覆盖（gài）范围、增加经理人的持股比例，能够（gòu）有效提升（shēng）经营层（céng）级人员工作的（de）积极性。对（duì）于国有控股企业而言，可以在既定目标条件下及合理范（fàn）围内给予（yǔ）经营层乃（nǎi）至技术骨干一（yī）定的股（gǔ）权激励，有效提升整个团（tuán）队的工作积极（jí）性（xìng），促（cù）使整个团（tuán）队积（jī）极（jí）参（cān）与企业决策，与（yǔ）企（qǐ）业共同成长、共（gòng）同（tóng）进步。另外，可以适时从外部引入职业（yè）经理人，全（quán）面（miàn）提升公司经营管理水平。

6 结（jié）论

综上（shàng）所述，想要构建完（wán）善的国（guó）有控股（gǔ）企业法（fǎ）人治理结构（gòu），就必须要明确股东会、董事会（huì）、监（jiān）事会以及经营层的职责（zé）权限及相互关系，以促（cù）进公司健康持续高质量（liàng）发展。