为了保护好青山绿水（shuǐ）、发展好生（shēng）态经（jīng）济（jì）、提高农民（mín）生活水平，发展文旅产业已（yǐ）然成为（wéi）浙江省经济社会发展的重（chóng）要力量，也是浙（zhè）江实现共同富裕示范区建设、乡村振兴（xìng）、大花园建设等重（chóng）大战略的（de）有（yǒu）效途径。农文旅产业融（róng）合发展，通过田园风光、乡野文明与自然风（fēng）光等（děng）资源的紧（jǐn）密结合，深（shēn）入打造体验（yàn）型休闲度假产（chǎn）品，最终（zhōng）实现城镇与乡村、民俗文化（huà）与田（tián）园风光（guāng）的（de）深度联合（hé）。

一、文旅产业（yè）发展的瓶颈问题

      土地、资金和人才是（shì）文旅产业融合发（fā）展的三大（dà）要（yào）素。长（zhǎng）期以来，土地保障一直是制（zhì）约（yuē）文旅项目开发，包（bāo）括业态布局和产品开（kāi）发的瓶颈（jǐng）问题（tí），主（zhǔ）要包（bāo）括（kuò）生态环境（jìng）的（de）保护、土地资源的（de）保障、开发效（xiào）益的保证三大问题。

（一）生态环境保护问题。当前（qián），旅游已成为（wéi）人民美好生（shēng）活追求不可或缺的部分（fèn）。发展全（quán）域旅游，做活“文（wén）旅+”文章，培育发展文旅（lǚ）新（xīn）业态是文旅产（chǎn）业（yè）高质量发展的（de）必（bì）由之路（lù），从传统的观光旅游（yóu）向休（xiū）闲度假转型（xíng）升级是消费者对文旅产品需求（qiú）的变化，要解决游客“留下来（lái）”、在景点“住（zhù）下（xià）来”的需求。大（dà）多（duō）数文旅项目的开发都（dōu）选（xuǎn）择在生态环境优良（liáng）的（de）乡（xiāng）村地（dì）区，此类区域往往（wǎng）是森林（lín）公园、名胜风景区（qū）、生（shēng）态（tài）保（bǎo）护区等，会受限（xiàn）于因生态（tài）保护而制定的各（gè）类规划的制约，比如不能建索道，那就无法解决交通（tōng）问题；不能建酒店，那就无法（fǎ）解决（jué）住宿问（wèn）题；不能建各类体验项目，那就无（wú）法解（jiě）决娱乐问题。

（二（èr））土地资（zī）源保障问题。浙江省（shěng）“七山一水两分田”的格局，需要正确处理（lǐ）好“保耕地”与“保发展”之（zhī）间的关系（xì）。传（chuán）统的供地方式无法有效（xiào）解决农地转（zhuǎn）用、土地利（lì）用规划、占补平衡指标等系（xì）列（liè）问题，导致（zhì）投资方无法（fǎ）落地文旅项目（mù）。具体来看，一是空间规划的问题，可供（gòng）开发的乡村旅（lǚ）游资源通（tōng）常分布在城镇之外，这些地方往（wǎng）往没有可供开发的建设用地，在用地指标安（ān）排上较为困难；二是（shì）用（yòng）地范围的问（wèn）题，当前文旅产业发展会同步带动农（nóng）业发展，通过提升品牌影响力、跨界融合等方式（shì）为农（nóng）业（yè）创收赋能，但由于农业设（shè）置用地（dì）范围限（xiàn）制（zhì），导致文旅项目配（pèi）套所需的基础设施无法建设，严重阻碍了农文（wén）旅产业融合发展。

（三）开发效益（yì）保证问题。投（tóu）资额较大、投（tóu）资回收期较（jiào）长是文旅项目存在的共性。大多数（shù）文（wén）旅项（xiàng）目采取“片状”供地，此类（lèi）整地出让的方式（shì）直（zhí）接影（yǐng）响项目总开发成本，不（bú）利于（yú）招（zhāo）商（shāng）引资。根据文旅（lǚ）项目（mù）开发的实（shí）践（jiàn）经验，实（shí）际建设用地（dì）较项目整体单位而言（yán）占比并（bìng）不高（gāo），但由于现有的（de）征地方式，需要成片获（huò）取（qǔ）土地，导致项目开发（fā）中（zhōng）的土地成（chéng）本（běn）极高。因此，投资方为（wéi）收回投（tóu）入（rù）成本，通（tōng）常会出现开发房地产的情况，这与（yǔ）文旅项目（mù）保护性（xìng）开发的要求严（yán）重背离（lí）。另外，由于极高的土地（dì）成本，大（dà）大（dà）降低了投资方落地（dì）项目的信心。

二、“坡地村镇”政策由来

       文旅（lǚ）项目用地问题是随着社会经济发展加速（sù）、投资项目（mù）不断增加出现的新（xīn）问题（tí）。国家高（gāo）度重视文旅项目供地，出台（tái）了一系列的相关政策支持。

       随着新（xīn）型（xíng）城市化的持（chí）续推进，社会经（jīng）济发展（zhǎn）、城乡建设与耕地保（bǎo）护之（zhī）间的矛盾始（shǐ）终（zhōng）存在，耕地保（bǎo）护面临（lín）多重压力。浙江省独特（tè）的资源禀赋以（yǐ）及严（yán）格的（de）耕地占补平衡和（hé）生态保（bǎo）护政策，要求必须以科学合理的方式（shì）开发利用（yòng）丰富的低丘缓（huǎn）坡资源。为有（yǒu）效推动文（wén）旅（lǚ）项目发展，在国家有（yǒu）关（guān）政策的（de）指引下，浙江（jiāng）省国（guó）土资（zī）源厅等 9 部门于 2015 年联合下（xià）发《关于“坡（pō）地村（cūn）镇”建（jiàn）设（shè）用地试点工作的通知》（浙土资发［2015］13号），在全省范（fàn）围内开展“坡地村镇”试点（diǎn）项（xiàng）目（mù）。

经（jīng）过几年努力，浙江逐渐探索出一（yī）条“开（kāi）发与（yǔ）保护并重、建设与环境融合”的坡地（dì）开（kāi）发利用新机制，其核（hé）心为点状（zhuàng）供地，走出了（le）一条统筹“保耕地、保（bǎo）生态、保发（fā）展”的生态型土地（dì）利（lì）用新道路。2018 年（nián）制定（dìng）出（chū）台《关于做好低（dī）丘缓坡开发利用（yòng）推（tuī）进生态（tài）“坡地村镇”建设（shè）的若干意（yì）见》（浙政（zhèng）办发［2018］64 号），通（tōng）过合理开发利用低丘缓（huǎn）坡资源，破解项目开发中的土地制约，通（tōng）过向山坡地要土地、要空间，为文旅项目开（kāi）发所需的建设用（yòng）地提供了（le）另一种方法。

三、“坡地村镇”建设助推农（nóng）文（wén）旅产业发展取得的成效

       浙江省“坡地村镇”建设用地试点工作，为（wéi）当地文（wén）旅项目开发提供了（le）强有力（lì）的政（zhèng）策支持，激（jī）活了投资方投资乡村旅游的热情，带动了地方农村居民的就业（yè），激活了当地文旅（lǚ）产业经营模式，吸（xī）引了许多优（yōu）秀的年轻（qīng）人回到农村，实现（xiàn）了（le）多方共赢的（de）良好局（jú）面。经过几年（nián）试（shì）点（diǎn）实践，浙江省“坡地（dì）村（cūn）镇（zhèn）”政（zhèng）策为文旅项目开发及文旅产业发（fā）展带（dài）来（lái）了极大的推动作用。浙江（jiāng）省“坡地村镇”建设用地试点在 2018 中国（guó）“三农（nóng）”发展大会（huì）上被评为“2017 中国三农十大创新榜样”，是浙江省政府 2018年度“改革（gé）创新项（xiàng）目”。

（一）推动文旅（lǚ）产（chǎn）业（yè）加快发展。文游项目所需土地与（yǔ）山坡（pō）地地形的天然契合性以及“坡（pō）地（dì）村镇”试点明确的“点状布局、垂直（zhí）开发（fā）”方式与文游项目用地（dì）的需要高度（dù）吻合，因此，“坡地（dì）村镇”政策试点是（shì）一项因地制宜的（de）好（hǎo）政策，可以（yǐ）从根本（běn）上解决文旅项目开发所需的用地问题，从资源不可开发到可开（kāi）发，有效推（tuī）动乡（xiāng）村休闲度假旅游产业、文旅产（chǎn）品新业态的（de）培育和（hé）发（fā）展。2014～2020 年，浙江省“坡（pō）地村镇”试点（diǎn）政策共节省建设（shè）用地指标（biāo）约（yuē） 2 万亩，累（lèi）计培育各类（lèi）项目 129 个（gè），其中（zhōng） 14 个重点项（xiàng）目已成功通（tōng）过（guò）了省级验收并实现投运。浙（zhè）江省文旅产（chǎn）业小镇、康养旅游小（xiǎo）镇等（děng）文旅、康养类项目快速（sù）发展，如莫（mò）干山裸心（xīn）谷等（děng）洋家乐（lè）项目（mù）、建德开元芳草地乡村酒（jiǔ）店（diàn）项目、诸暨十（shí）里（lǐ）春风等。从（cóng）类别看，“坡地村（cūn）镇”129 个试（shì）点（diǎn）项（xiàng）目中，文（wén）旅类（休闲养（yǎng）生、生态旅游、民宿酒店等）项目有 87 个（占 67%），可见“坡地村镇”试（shì）点对文旅（lǚ）项（xiàng）目的发展具有明显的推动作用。

      “坡地（dì）村镇”政（zhèng）策极大地（dì）降低了文旅项目的用地成（chéng）本，进而（ér）有效地（dì）激（jī）发投资活力。“转征分类、差别供地”，即点（diǎn）状（zhuàng）征（zhēng）“林”后变为建设用地，而建设（shè）用（yòng）地之间的生（shēng）态保留用地按土（tǔ）地（dì）原用途管理（lǐ）“只征不转”，典型（xíng）的（de）项目有：德清裸心（xīn）谷项目（mù）（项目（mù）总用地（dì） 458 亩，新建的建筑占地12 亩）、诸暨云溪（xī）九里康（kāng）养小镇（项目总规划面积（jī） 2，917 亩，建设用地194 亩）等，以（yǐ）上项目只需（xū）要征用少数（shù）用地就可以解（jiě）决项目建（jiàn）设用地需求，用地成本明显降低。同（tóng）时，项目内的（de）道路、生活配（pèi）套设施等符合划拨用地条件的，则采用划拨用（yòng）地的方（fāng）式。“坡地村镇”既保证了有效供地，又（yòu）大幅（fú）降低了投资方（fāng）的用（yòng）地成本（běn），激发了社（shè）会资（zī）本的投资热情。

（二）提升（shēng）文（wén）旅项目产品质（zhì）量。按（àn）照（zhào）“坡地村镇”政策（cè）“房在林中，园在山中”的要求，建设用地须选择山（shān）林（lín）空地，通过（guò）将酒店、咖啡馆等业态（tài）布（bù）局在（zài）山中，有效解决了原来消费者无（wú）法在优美山（shān）水（shuǐ）环境（jìng）中停留、住宿的痛点，切实提升了文（wén）旅项目的产品质量。消费者不再将目光局限于山水（shuǐ）景观观光，更加注重对文旅产品（pǐn）的感（gǎn）受（shòu）及（jí）体验，完（wán）全改变（biàn）了过去“到此一（yī）游”的（de）旅行方式。通（tōng）过布局多（duō）元（yuán）业（yè）态（tài），游客在文旅项目的选择上可（kě）以满足其追求个性化（huà）、体验化和情（qíng）感（gǎn）化的需（xū）求。从（cóng）“观光游”到“体验游”，不仅表现在（zài）游客对旅游产品、行为、活动的选择上，更表现在整个旅游市场对旅（lǚ）游品质（zhì）的重视（shì）和逐步提（tí）升上。

        建德市近几年先后有 15 个（gè）项目列入“坡（pō）地村镇（zhèn）”试点（diǎn）。江（jiāng）南秘（mì）境·江（jiāng）南渔村（cūn）项（xiàng）目是江南秘境国际旅游度假（jiǎ）区（qū）首个（gè）实施开发的项目，位（wèi）于（yú）三（sān）江口（kǒu）、“两（liǎng）江（jiāng）一湖”风（fēng）景名胜保护（hù）区严东关景区的核心区域。项目（mù）开发（fā）过程中，为尽可能（néng）保（bǎo）持原（yuán）有地形地貌不（bú）受破（pò）坏，通过点状（zhuàng）布（bù）局、垂直开（kāi）发的方式，坚（jiān）持保护性开（kāi）发，秉承“大保护、小开发”的理念，按“宜农则农、宜建则建、宜林则林”原则，充分利用建德低丘缓坡资源，发掘富春江优质生态环境资源优（yōu）势（shì），把生态红利、旅游资源、文化禀（bǐng）赋转变为发（fā）展红利，在（zài）最大限（xiàn）度保护环境的（de）前提下进（jìn）行建筑、设施的合理规（guī）划布（bù）局，做（zuò）到开（kāi）发建设与生（shēng）态保护并重。项目建成开业后（hòu），已成为杭州都（dōu）市经济（jì）圈内又一（yī）个休闲度假的好（hǎo）去处，用秀丽的风景、丰富的体验设（shè）施吸引游（yóu）客（kè）过夜停（tíng）留，有效带动周（zhōu）末经（jīng）济发展（zhǎn）。

（三）带动（dòng）地（dì）方经济（jì）融（róng）合发（fā）展（zhǎn）

1、促（cù）进大旅游产业集群发展，实现旅（lǚ）游经济高质量发展。以消费者（zhě）需求为导向，将（jiāng）吃住行游（yóu）购娱相关的产业进（jìn）行集聚（jù），形成有影响力的产业集群。充分利（lì）用好（hǎo）“坡地（dì）村（cūn）镇”政策，按照“点状布局、垂直开发”的要求，布（bù）局和（hé）打造文游产业（yè）经济带，以（yǐ）集群效应带（dài）动旅游（yóu）经济发（fā）展。德清莫干山（shān）民宿（xiǔ）是浙（zhè）江高（gāo）端名（míng）宿集聚（jù）地的典（diǎn）型代表，是（shì）浙（zhè）江省民宿（xiǔ）产业（yè）集群的示范，从（cóng） 2007 年第一（yī）家洋家乐开业到现在，已经成（chéng）为全（quán）国民宿业（yè）的标（biāo）杆。以（yǐ）民宿发展为核心，逐渐形（xíng）成了一条网状产业链，涵盖设计施工、培训（xùn）教育、供应链物流、农产品销售、文创设计（jì）、直播营（yíng）销等（děng）。诸（zhū）暨市（shì）“枫和里”乡村旅游示范区，以新王线（xiàn）为文（wén）旅产（chǎn）业发展带，串（chuàn）联沿线（xiàn）主要村（cūn）庄和重点项目，形成“一（yī）脉五谷六村”的旅（lǚ）游空间格局（jú）。项目（mù）所在组团都（dōu）受到土地政策的限制，但受益于“坡地村镇”政（zhèng）策的（de）影响，项目（mù）已落地并有（yǒu）序推进。

2、推动乡村产业振兴，实现百姓增（zēng）收（shōu），有效推进乡村振兴。按照旅游行业的带动效应，每（měi）增加（jiā） 3 万美元的旅游收入（rù），将为（wéi）全（quán）社会增加（jiā）直接就（jiù）业机会 2 个和（hé）间接就业（yè）机会 5 个。“坡（pō）地（dì）村镇”政策带（dài）动民宿业发（fā）展，除直（zhí）接解决了当地百（bǎi）姓（xìng）的（de）就业问题外（wài），还解决了（le）当（dāng）地老百姓农产品的销路问题。莫干山镇 180 多平方公里的范（fàn）围（wéi）内分布着近（jìn）千家民宿，按平均每家民宿需（xū）要 5～15 位（wèi）从业人员估算（suàn），民宿的发展为当地村民（mín）提供了许多就业（yè）机会。疫（yì）情爆发之（zhī）前，每年约 200 万中高收（shōu）入群体游客到莫干山旅游住（zhù）宿（xiǔ），他们（men）的强购买力也大大（dà）带动了（le）当地（dì）的（de）土特产销售，提高了农（nóng）民（mín）的（de）额（é）外（wài）创收，解决了原本（běn）销（xiāo）路难的（de）问题。在安吉山川村赤豆洋高山生态旅（lǚ）游度假项（xiàng）目建设过程中，当地农民的收（shōu）入（rù）迅速提升，每年为村集体额外创收 100 余万元（yuán），提供各类就业岗位 300 余个，农民收入实现（xiàn）持续快速增长。

四、启示及建议

（一）结合国（guó）家政（zhèng）策要求（qiú），紧紧围绕乡村振兴重大（dà）战略部（bù）署，进一步优化完（wán）善现有制度。目前，除浙江省以外，安徽（huī）、重（chóng）庆、海南（nán）、广东等省市积（jī）极探索“点供（gòng）”用地在乡村（cūn）振兴中的实施，其他（tā）地（dì）方政（zhèng）府可以充分总（zǒng）结现有经验，在制定有关（guān）政策时，强化政府统筹，联合多部门研究，紧紧（jǐn）围绕国家在点状供地等（děng）创新性供地方（fāng）式中的要求，制定适合当地发展、利于文旅项（xiàng）目实施的政策。

（二）重（chóng）视全过程管（guǎn）控，确保项目（mù）开发（fā）与（yǔ）环境保护双赢。牢牢抓住国土空（kōng）间规划调（diào）整的窗口机遇期，结（jié）合（hé）本地区发展规划，统筹考虑乡村文旅产业用地布（bù）局及规模，做好与各级规（guī）划（huá）的衔接。在用地审批（pī）过程（chéng）中，严格管控，制定负面清单，实施以用地需（xū）求为导向的分类审批管（guǎn）理机制。项目开发过程中，要（yào）严格实施监管，对发（fā）生（shēng）破坏生态、环境修复不（bú）到位（wèi）等（děng）情况的，及（jí）时取消项目资格并收回用地指标。