1 海南（nán）垦地融合发展（zhǎn）背景

        2018 年 4 月 13 日，海南省宣布建设自由贸易试验区和中国特色自（zì）由贸易（yì）港。至此，海南（nán）迎（yíng）来了前所未有的发展机遇，“ 全省（shěng）一盘棋、全岛同（tóng）城化 ”成为海（hǎi）南（nán）整体谋划发展的重要（yào）理念。统筹全省城乡发展（zhǎn）、推进（jìn）农垦和地方城乡一体化，是促（cù）进（jìn）海南农垦与地方经济（jì）社会协调发展、充分发（fā）挥海南农垦在现代农业建设中的示范带动作用的关键。同时，垦（kěn）地融合发（fā）展，亦是（shì）国家“ 一（yī）带一路”倡议实施、海南（nán）国际旅游岛建设、海南农垦新一轮改（gǎi）革发展、海南国土空（kōng）间规划等众多重（chóng）大（dà）战略和改革的必然要（yào）求。

2 海南垦地融合发展现状

2.1 农垦移交社会（huì）职能

       从2010年（nián）起，海（hǎi）南农垦（kěn）便开始按照“体制融入地方、管理（lǐ）融（róng）入社会、经济融入市场”的目标 ，逐步推动社会职（zhí）能移（yí）交市（shì）县。 2016 年 6 月，在《关于海南农垦农场（chǎng）社会管理属地化改（gǎi）革的指导意见》中提出在推进基层社会治（zhì）理（lǐ）创（chuàng）新的基（jī）础上，海（hǎi）南（nán）农垦东昌农场正式挂牌成立“居（jū）”，以此正（zhèng）式移交（jiāo）社会（huì）管理职能。另外（wài），海南农垦直属医院、医疗卫生、公安、水库、住房公积金及学前（qián）教育（yù）等机构及事（shì）项均全面移交地方；同时，由属地（dì）政（zhèng）府进行组织，例如（rú）美丽农场、小城（chéng）镇、危房改（gǎi）造、基础设施等（děng）多（duō）项民生项目均被纳入地方统筹规划。

2.2 农垦土地资（zī）源（yuán）实施资产（chǎn）化、资（zī）本化

       土（tǔ）地作为海南省的宝贵资源（yuán），实施（shī）土（tǔ）地资本化及资产化，对解决部分资（zī）金紧缺问题非常重要。海南省及海（hǎi）南农垦非常支持海南（nán）农垦土地资产化、资本化。2019 年 11 月，海南农垦在充分考虑适（shì）宜证券化试点的土地清单（dān）基础上，积极策划证券（quàn）化产品 ，并实施“ 工银瑞投—— 海（hǎi）垦控（kòng）股（gǔ）集团（tuán）土地承包金资（zī）产支持专（zhuān）项（xiàng）计划”，至（zhì）此，以（yǐ）国有土地租金收益（yì）权作为证券产品正式（shì）成为（wéi）可能。该计划的成功实施，是海垦（kěn）集团土（tǔ）地资本（běn）化（huà）、证券化改革创新的重（chóng）要成果，对垦区（qū）企（qǐ）业有效盘活土地（dì）资（zī）源具有重要的示范（fàn）作用。

2.3 发挥龙（lóng）头企业作用，进行（háng）产业整合

       历年（nián）来，海南农垦主要（yào）以橡胶为主导（dǎo）产业（yè），其他产业（yè）在规模、结构等方（fāng）面（miàn）均实力较弱。近年来，海南省（shěng）迎（yíng）来改（gǎi）革发展新机遇，作为海南最大的（de）国有企业（yè），海南农垦深感责任重大。因（yīn）此，海（hǎi）南农垦充分把（bǎ）握改革新动力（lì），坚（jiān）持创新、协（xié）调（diào） 、绿色 、开放 、共享的（de）发展理念 ，加快实施“ 八（bā）八（bā）战略”。 2016 年后（hòu），海南农垦明确自身定位和历史（shǐ）责任 ，在产业（yè）方（fāng）面 ，组建了茶业（yè） 、果（guǒ）业、胡（hú）椒业等公司；在金融（róng）方面（miàn），组（zǔ）建了草畜、南繁 、医疗养生、金融控股等公司（sī） ；在运营方面，组建了实业（yè）、商贸物（wù）流等专（zhuān）业化公（gōng）司。例如，海垦果业通（tōng）过构（gòu）建“ 海垦（kěn）果业集团+ 专业合作社”的股份合作（zuò）经营模（mó）式，联结芒（máng）果（guǒ）种植（zhí）户，实现芒果产（chǎn）业资源的有效整合（hé） ；茶叶公司通过对茶产业资（zī）源、茶叶加工、茶叶品牌 、茶叶销（xiāo）售渠（qú）道等方面的有效整合 ，解决了（le）海 南茶产业“小、散、弱（ruò）”等问题。海南农垦通过“八八（bā）战略”的实施，充分发（fā）挥了龙头（tóu）企（qǐ）业带动作用，促进了海南现代农业产业转型升级及（jí）提质（zhì）增效，给（gěi）垦地产业融合发展带来积极影响。

2.4 积极开（kāi）展招商引资

       为全力支持海南自（zì）贸区（港）建（jiàn）设，海（hǎi）南农垦发挥骨干作用，立足于垦地合作、全（quán）面发展，保（bǎo）持与（yǔ）地方步调一致，积极开展招商引（yǐn）资（zī）工作，为海南经济（jì）发展注入新动（dòng）能 。 2018年5 月（yuè） ，《2018 中国(海南)自由贸易试验区(港)百（bǎi）日大招商（shāng）(项目) 活动实施方案》发布，为各市县政（zhèng）府（fǔ）及（jí）各（gè）单位的招商工（gōng）作指明方（fāng）向。为积极响应（yīng）该方案，切实推（tuī）进海（hǎi）南招商引资工作，海南农（nóng）垦专门制定 了《海南农垦百日大（dà）招商活（huó）动（dòng）实施方案》，由海垦（kěn）集团领导（dǎo）班子亲自（zì）指导，成立多个招商小组，围绕海垦“ 八八战略”，依托医（yī）疗健康、会展、海洋经济（jì）、新能源汽（qì）车等产业，对国内外相关行业排名前 5 名的企业、世界（中国（guó））500 强（qiáng）企业等 50 家（jiā）以上企业实施“走出去”措施，开展点对点招商。在招商过程中（zhōng），海南农（nóng）垦以打（dǎ）造一流营商（shāng）环（huán）境（jìng）、优化服务、极简审（shěn）批等相关配套政策，吸引了广（guǎng）大客商（shāng）到（dào）海南（nán）农垦投资兴业。海南农垦致力于（yú）以产业招商、精准招商、以商招商、人才引进和科技招商（shāng）等方式（shì），与众多投资企业达成共识（shí），签订协议，为充分挖掘海南（nán）农垦丰富（fù）的资（zī）源潜力，推进（jìn）垦地合作开发、助力（lì）海（hǎi）南自贸区（港）建设（shè）打下良（liáng）好（hǎo）基础（chǔ）。

3 海南垦地融（róng）合发展存在问题

3.1 规划不（bú）衔接

       长期以来（lái），海南农（nóng）垦系统（tǒng）自成体系，本轮全省“多规合一”规划编（biān）制（zhì）恰逢新（xīn）一轮农垦改革体制（zhì）机制及机构人员时期（qī），出现（xiàn）问题主要（yào）有：一方面，土地（dì）规（guī）划（huá） 由当地市（shì）县政（zhèng）府（fǔ）统筹（chóu），另一方面，垦区（qū）土（tǔ）地的所有权在农垦企（qǐ）业，使得（dé）农（nóng）垦与市县政（zhèng）府在规划衔（xián）接和土地利用工（gōng）作方面（miàn）脱节。目（mù）前，垦区有近百个生产（chǎn）队居民点（diǎn）建设用地被（bèi）腾（téng）退，农场场部建成区、现有场部及生产（chǎn）队基本未被纳入城镇体系（xì），且建（jiàn）设用（yòng）地规模基本（běn）按照现状用（yòng）地规模进（jìn）行确（què）定。据悉（xī），“多（duō）规合一（yī）”规划划定农垦开发边（biān）界面积3.27 万（wàn）hm2，其中建（jiàn）设用地总量调（diào）控指（zhǐ）标为2.29 万hm2，农垦新增建设用（yòng）地指标较（jiào）少，同时（shí）大量农垦场部（bù）、连队等现状建设用地被规划为农用（yòng）地；海（hǎi）南农（nóng）垦开（kāi）发（fā）边界内划（huá）定永久（jiǔ）基本农田 980 hm2，陆域生态保护红线（xiàn）593 hm2，二者合（hé）计1573 hm2，占开发边界（jiè）总（zǒng）面积的4.77%，占建设用地可扩展空间的17.9%。据（jù）统计（jì），开发边界（jiè）与陆（lù）域生态（tài）保护红线（xiàn）、永（yǒng）久基本农（nóng）田两条底线（xiàn）控制严重（chóng）冲突，且陆域生态保护红线和永（yǒng）久基本农田零星分散（sàn）在开发边（biān）界内，导致开发边界内的（de）土地难以利用（yòng）。

3.2 合（hé）作不（bú）深入

       为确保垦地间形成（chéng）利（lì）益共同体，针对垦（kěn）地融合发展（zhǎn）现状，海南农（nóng）垦与（yǔ）海南省（shěng）澄迈、陵水、乐东县政府（fǔ）共同出资成立草畜科技有限公司，共同发展草畜产业（yè），但在企业运营过程中，在公（gōng）司治理、项目（mù）投资决策等方面各股东（dōng）存在分歧，公司实质性（xìng）投资难以（yǐ）落实。为了加快推进南（nán）平产业园开发（fā）建设，海南（nán）农（nóng）垦与陵水县政府共同出资（zī）成立南平医疗养生产业园开（kāi）发建（jiàn）设公（gōng）司，并积极开展了（le）规划、设计及论证等前期的工作，但（dàn）在（zài）园区开（kāi）发运（yùn）营模（mó）式（shì）、管理机制、产业（yè）扶持政策方面很难达成一致（zhì）。

3.3 对接不顺畅

       过去，海（hǎi）南农垦与（yǔ）地方实（shí）行的是（shì）并（bìng）行经（jīng）济发展政策，分别采用不同的体制和模（mó）式，基本为（wéi）2个相对独立的体系，在经济（jì）社会（huì）发展中（zhōng）呈现出明显的（de）“二元结构（gòu）”，造成农（nóng）垦和地（dì）方在行政管理（lǐ）、司法、基础设施建设等方面（miàn）存在诸多矛盾。随着时代的（de）发展和市场经济的变化，海南农垦产业经（jīng）济市场化和 社会职能管理改革成为了必（bì）然（rán）趋势。市场化程度的深入（rù）推进和农垦改革的逐步（bù）完成，为探索（suǒ）农垦（kěn）与（yǔ） 地（dì）方经济协调发展（zhǎn）创（chuàng）造了条件和机遇，垦地（dì）合作（zuò）及 协调发（fā）展前景较好。但（dàn）是，由（yóu）于垦地的长期发展相（xiàng） 对独立，目前面临诸多（duō）融（róng）合发展问（wèn）题，特别是在垦地对接协调上（shàng），仍（réng）然存在垦地矛盾复杂、沟通效（xiào）率低、沟通效（xiào）果不（bú）佳等问题，主（zhǔ）要表现在职责不清、网格化巡查（chá）不完善、联合打击工作（zuò）协调（diào）机（jī）制不顺等。

4 海南垦地融合发（fā）展实施路（lù）径

4.1 空间规划一体化（huà）

       政府（fǔ）在编制本市县国土（tǔ）空间（jiān）规划时，应充分重视垦地融合发展有关事项，建立起与（yǔ）农垦的编（biān）制协同关系。一是，在资规局（jú）设置“临时坐班”制，根据需要（yào），安（ān）排农垦（kěn）人员在资规局临时办公，允（yǔn）许农垦人员协助开展（zhǎn）国土空间规（guī）划相（xiàng）关工（gōng）作，便于对涉及到垦地（dì）规划衔（xián）接（jiē）问题时进行（háng）及时反馈及处理，确保规划协调（diào）工作高效进行。二是，在资规局的协调（diào）下，农垦专（zhuān）员（yuán）与市县国土空间规（guī）划编制单位保持密切联系，按（àn）照规（guī）划传导机制，落实省级规划总体布局和指标分配（pèi）；由农（nóng）垦统筹系统内关于国土空间开发（fā）、保护、整治修复需求，在农垦系（xì）统内优化建（jiàn）设用地空间布局、优化（huà）永久基（jī）本农田（tián）、生态（tài）红线布局等。

4.2 产业融入一体（tǐ）化

       农垦企业要积极参与到属地国民经济评价、社会（huì）发展（zhǎn）计划、政府（fǔ）工作报告（gào）等相关（guān）工作（zuò），根据区位优势、资源禀赋和产业发展定位开展项目策划、招商引资等工作，确保农垦产业与属地区域（yù）经济、社会发展相匹配。同时，农垦应在与地方政府（fǔ）协调的基础上，积极参与（yǔ）国土（tǔ）空间规（guī）划、产业规划（huá）、乡村（cūn）振（zhèn）兴规划等，建立（lì）垦（kěn）地相互依（yī）存、相互促进（jìn）的良好关系。各市县政（zhèng）府要将农垦各（gè）类产业（yè）园区建设纳入属地政府的（de）重（chóng）点工作并给（gěi）予支（zhī）持，将园区的发展情况纳入市县政（zhèng）府的考核体系，保证各类园（yuán）区平等享受所（suǒ）在市县的各项普惠性（xìng）政（zhèng）策。另（lìng）外，省级在（zài）下达给农（nóng）垦新增建设用地指标（biāo）、追加（jiā）分配每年（nián）结余及（jí）收回指标时，应统（tǒng）筹考虑，均衡垦地产业发（fā）展（zhǎn），促（cù）进农垦产业园（yuán）区健康发展和（hé）项目顺利进行（háng）。

4.3 公共基础设施建设一体化

       各市县政府应将垦（kěn）区“ 五网”基础设（shè）施（shī）纳入到地方（fāng）统一规划建设（shè）中来（lái），给予财（cái）政支（zhī）持，以“ 地（dì）方财政资金+ 农垦（kěn）自有资金+ 社会资本”的投（tóu）入（rù）方式，加大投入力度，补齐垦区基础设施（shī）建设（shè）短板，推动农垦和（hé）地方基（jī）础设施建（jiàn）设有效衔接。基层医（yī）疗卫生机（jī）构标准化建设是海南省推进乡村振兴战（zhàn）略、城乡一体化的重要任务，因（yīn）此农垦企业要按（àn）照“ 用（yòng）集体土地，建集体设施（shī），供集体使用”的原（yuán）则，主动配合市县政府（fǔ）相关部门，采取灵活多样的方式，确保（bǎo）各作业区、生产队卫生室建设，补齐基（jī）层医疗卫生（shēng）短板（bǎn），推进城（chéng）乡医疗（liáo）卫生（shēng）均（jun1）衡发展，提（tí）高垦地间基层卫生机构标准（zhǔn）化水平（píng）和服务能力。

4.4 土地利用（yòng）一体化

       目前，垦区部分生产队存量建设用地利用分散（sàn）、效率低下，造成较大的资源浪费。省级相（xiàng）关职能（néng）部门应会（huì）同农（nóng）垦研究出台（tái）垦区存量建设用地置换的有关（guān）规定，明确在总（zǒng）量不（bú）突破的前提下，允（yǔn）许垦（kěn）区存（cún）量（liàng）建设用地（dì）在权属（shǔ）用地（dì）范（fàn）围内，按（àn）照集约、节（jiē）约、高（gāo）效利用的原则（zé）进（jìn）行空间置换，置换后仍按存量建（jiàn）设用地（dì）管（guǎn）理，原乡村存量（liàng）建设用地置换至场 部（bù）周边的土地，纳入城镇（zhèn）开发边界并按城镇建（jiàn）设用（yòng） 地管理。各（gè）市县要以新型城镇（zhèn）化和（hé）美丽乡村建设为契机，在建设用地规划布局、建设用地置（zhì）换（huàn）手续办理、建设用地供应（yīng）等方（fāng）面给予（yǔ）充分支持（chí），推动垦区零散存量建设用地（dì）优化布局，盘活垦区存量（liàng）建（jiàn）设 用地资源，促进垦区建设用地集约节约利用。垦区 建设用地应充分（fèn）发挥其（qí）价值，这对垦地融合发（fā）展、支持海南全岛同城（chéng）化建设具有重要的意义。

4.5 项目招商和落（luò）地一体（tǐ）化

        项目招商及落地（dì）是产业发展的重要条件。为发挥垦地资源互补优（yōu）势并（bìng）充分挖掘海南整体发（fā）展潜力（lì），通过（guò）垦地一体化建设助力（lì）自贸港口建设（shè），对垦地共同推动项目招（zhāo）商和项目落（luò）地至（zhì）关重要。在项目招商方面（miàn），需要政府在产业政策、银行贷款、公共基础设（shè）施建设等方面（miàn）给予大力支持（chí），为投资（zī）企（qǐ）业创造良（liáng）好的投资（zī）环境；另外，需要农（nóng）垦（kěn）做好项目方案策划、资源呈现、土地提供，并积（jī）极（jí）主动举办各种招商（shāng）活动，为投资企业进入寻找切入点。在（zài）项（xiàng）目落地方面，需要政（zhèng）府将项目纳入规（guī）划，并给予供（gòng）地上的便利；另外，农垦应积（jī）极协调政府、投资（zī）企业、农场（公司）职（zhí）工多方关（guān）系，在土地征用（租赁）、土地综（zōng）合整（zhěng）治等方面发挥重（chóng）要作用，切实推动项目落地和（hé）产业发（fā）展（zhǎn）。

5 保（bǎo）障措施

5.1 组织管（guǎn）理

       首先（xiān） ，将农垦发展纳入重要议事日程中来（lái），加强垦地融合发展工作（zuò）的（de）统筹协调，制定垦地融（róng）合发展行（háng）动计划（huá）年度实（shí）施方案 ，形成“ 一（yī）级抓一级、层（céng）层抓落实（shí）”的工作机制，强力推进垦地融合（hé）协（xié）调发展进程。另（lìng）外，农垦应（yīng）设置（zhì）产业发展战略规划部等部门（mén），并成（chéng）立垦地融（róng）合发展事务（wù）办，积（jī）极联系政府，携手共进，高效沟通，有效推进垦地融合发展相关事项。

5.2 政策支持

       省政府各职能部门应按照自贸区（港）建设的标准，以垦（kěn）区作为自贸区（qū）港建设中农（nóng）村地区发展的样板（bǎn），积（jī）极（jí）研究垦地（dì）融合发展的相关政策需（xū）求（qiú），以主动创新为工作思（sī）路，在土地出让金返还、存量（liàng）建（jiàn）设（shè）用地空间置换、土地流转税费减免等方面（miàn）给予政策支（zhī）持，为各市县（xiàn）推动垦地融合发展提供（gòng）支撑。

5.3 创建机制

      首先，创建融（róng）合模（mó）式。打破“ 壁垒”，寻求有利于资（zī）源共享、利益共存、风（fēng）险共担的垦地融合发（fā）展模式，全面挖掘海南优势资源，实现“ 全省一（yī）盘棋，全岛（dǎo）同（tóng）城化”战（zhàn）略布局；其次，推动（dòng）机制创新。不仅要建立起合作模（mó）式（shì），同时应制定有效的沟通、衔接（jiē）机制，如规划协同机制、事务联席会议机制、服务协（xié）调（diào）机制、监管（guǎn）协（xié）同机制等；再次，建立保障机制。应建立起垦地社（shè）会责任共（gòng）担（dān）机制、重大项（xiàng）目风险评估机制、垦地融合发展（zhǎn）协会、垦（kěn）地融合改革创新机构等。

5.4 人才（cái）交（jiāo）流

       首先，加强挂职交流（liú）。在省级（jí）层面，应根据（jù）垦地融合（hé）发（fā）展情况，由海垦控（kòng）股（gǔ）集团（tuán）与（yǔ）省政府各职能（néng）部（bù）门互派人员（yuán）挂（guà）职，进行学习及交流；在市县级层面，以农（nóng）场（公司）为主（zhǔ）与属地市（shì）县政府进行协调，允许农垦派出专员到相关部（bù）门进行挂（guà）职，必要时，亦可（kě）通过农垦（kěn）提出申请，属（shǔ）地政（zhèng）府根据实际需要，派出相关人员至农（nóng）垦挂（guà）职。其次，加强人才（cái）引进（jìn）。垦（kěn）地应（yīng）围绕农垦改革及自贸（mào）区（港）建设制定统（tǒng）一人才引进标（biāo）准（zhǔn）并建立人才评价（jià）机制（zhì），处理好（hǎo）人才引进（jìn）与培养的（de）关系、刚性引才与柔性引才的关系（xì）、新（xīn）进人才与（yǔ）原有人才的关系（xì），确（què）保能够吸（xī）引人才、留住人（rén）才。海南农垦土地资源丰富，约占海南全省陆域面积的 1/5，在海南的发展过程中具有举（jǔ）足轻重的（de）地位。特别是在当（dāng）前海南自贸（mào）区（港）建设大背景下，加强垦地融合发展，促进资源（yuán）优势互补，实现（xiàn）利益（yì）最大化，更好的推动与建设海（hǎi）南省“全（quán）省一盘棋，全岛同城化”战略布（bù）局。