自（zì）2013年十八届三中全（quán）会通过《中共中央关（guān）于（yú）全面深化改（gǎi）革（gé）若干重大问题的决（jué）定》后（hòu），上海（hǎi）市（shì）在同年12月发（fā）布《关于进一步深化上（shàng）海国资（zī）改革促进企业发展（zhǎn）的意见》（也称（chēng）“上海国资国企改革20条”），随后，各（gè）地方政府纷纷出台国资国企的改革方案，组（zǔ）建或改建国有资本投资公司和运营公司(简称“两类公（gōng）司”)。目前，地方省级政府层面改组组建150多家（jiā）国有资本投资（zī）运营公司，约占省属企业数量的10%，此外，还有（yǒu）市、县级政府改组组建的大（dà）量的“两类公司”。

各地“两类公司”试点过程（chéng）逐渐形成了一些具有特色的模式，比较典型的是（shì）上海国际集（jí）团和上海国盛集团为代表的“双轮驱动”模式、山东国投和山东其他省属企业为代（dài）表的“1+N”模式、江苏省国信集（jí）团为代表的“混合一体化”模式。这些模式具有以（yǐ）下（xià）五（wǔ）个方面特点：

第（dì）一（yī），均（jun1）通过建立（lì）“国资委-平台公司（sī）-专业化公司”的三级架（jià）构，从（cóng）而发挥国资委（wěi）出资人职（zhí）责（zé）的作用，实现（xiàn）企业经营（yíng）自主权利由（yóu）国资委（wěi）向平台公司再到专业化（huà）子公司的层层下放。

第二，各平台公司和专业（yè）化子公司（sī）都在（zài）不同（tóng）程度上对以董事会为核心的现代（dài）法（fǎ）人治理结构进行完善，部（bù）分公司已经建立起外部董事占多数的制度。

第三，推进（jìn）股权多（duō）元化和混合所（suǒ）有（yǒu）制改革，子公司层面以（yǐ）引（yǐn）入（rù）战略（luè）投资者、员工持股（gǔ）、定向增发等方式（shì）的混合所有制（zhì）改革为主（zhǔ），集团（平（píng）台公司）层面则大多通（tōng）过股权（quán）划转（zhuǎn）或转让以及（jí）引入其他国有资本等方式进行股权多元（yuán）化改革。

第四，通过职（zhí）业经理人、市场化选（xuǎn）聘以（yǐ）及契约化管理等制度建（jiàn）立和完善市场化经营机制。无论是普通员工（gōng）还是企业中（zhōng）高（gāo）层领导，均通过市场（chǎng）化机制来实现“能（néng）上能下、能进能出”。

第（dì）五，加强党的领导，落实（shí）党委会在董事（shì）会、经（jīng）理（lǐ）层重大问题决策的前置程（chéng）序，完善（shàn）“三重一大”决策制度等（děng）。

然而（ér），地方“两类公司”试点探索（suǒ）中的（de）“山西模式”因其改（gǎi）革的相（xiàng）对彻底性和全国（guó）的唯一性颇受（shòu）关注，山西（xī）省政府直接把所有省属（shǔ）企业（yè）资产2万多亿元授权山西省（shěng）国有（yǒu）资本运营公司运（yùn）营，省国资委把发展（zhǎn）战略、企业重组、资本（běn）收益、产权（股权）流转、资本运（yùn）作、企（qǐ）业经营业绩考核等出（chū）资人管资本职责全部转授给省国有（yǒu）资本运营公（gōng）司（sī），赋予公（gōng）司（sī）相对完整的出资人职责。下边对“山西模式”作较为详细的介绍，并分析（xī）这一模式（shì）成（chéng）功的经验和（hé）在全（quán）国推广需要重视的方（fāng）面，从而为我国“两类（lèi）公（gōng）司”试点（diǎn）深入（rù）推进提（tí）供参考（kǎo）。

一（yī）、国（guó）资运营（yíng）“品”字架构

       2017年7月，山西省组建全省唯一的两类公司平台——山西（xī）省（shěng）国有资本投资运营有（yǒu）限公司，拉（lā）开（kāi）省属国资整合（hé）、国资管理体制改革的序幕（mù）。2020年4月14日，山西省人民政府公布《山西省人（rén）民政（zhèng）府关于（yú）同（tóng）意山西省国有资本投资运营有限公司更名及公司章程的批复》，山西省国有资本投资运营有限公司更名（míng）为山（shān）西省国有资本（běn）运（yùn）营有限公司(以下简称“山（shān）西国资（zī）公司”)，同时通过了新的公司章程。山西国资公（gōng）司（sī）注册资本伍佰亿元，山西省政府以所持（chí）有关（guān）省属（shǔ）企（qǐ）业的股（gǔ）权出资。山西（xī）省（shěng）政府决定国（guó）资（zī）运（yùn）营公（gōng）司的投（tóu）资、担保及融资事项，严（yán）控风险（xiǎn）；省国资（zī）委将（jiāng）代表山西省政（zhèng）府履行的出资人“管资本”职权全部授予（yǔ）山西（xī）国资公司承担，仅代（dài）表山（shān）西省政府（fǔ）对山西国资公（gōng）司履行出资人监管职责；山西国资公司进行（háng）国有（yǒu）资本运营管理和省（shěng）政府授权开展的其他业（yè）务，具体如下图一所（suǒ）示。山（shān）西国资（zī）公司由省国资委划入（rù）全部省属国有企业和晋商信用增进投（tóu）资股份（fèn）有（yǒu）限公司的国有股权组成（chéng），总资产（chǎn）超过2万亿（yì）元（yuán），汇集了全（quán）部省（shěng）属煤炭、能源、冶金、电力、装备制造、基础设施（shī）建设、消费（fèi）等多领域国（guó）有（yǒu）资产于一体的省属国有（yǒu）资本投资运营平台。

二（èr）、深化授权放权改革

       2020年2月，原山西省国资委党委书记（jì）、主任郭保民，携国资委三位副主任调任山西国资（zī）公司。2020年4月山西国资公司（sī）《公（gōng）司章程》中明确公司“是履行（háng）国有资本出（chū）资人‘管（guǎn）资（zī）本’职责的（de）机构”这一（yī）核心定位；并明确省国资委按（àn）照（zhào）“分级授权、厘清职责、品字架构”改革总体要求,将（jiāng）省属企（qǐ）业发展战（zhàn）略、企（qǐ）业（yè）重组、资本收益、产权（quán）(股权)流转、资本运（yùn）作、薪酬（chóu）分配（pèi）、企业经营业绩考核（hé）等（děng）出资人“管资本”职（zhí）责,全（quán）部授权省国资运（yùn）营公司履（lǚ）行。2020年（nián）5月山（shān）西国资公司发布《山西（xī）省（shěng）国有资本（běn）运营有限公（gōng）司（sī）履行出资人职责指引（yǐn）》，紧（jǐn）紧（jǐn）围绕国资运营（yíng）公司市场化（huà）管（guǎn）资（zī）本（běn）的职责定位，聚焦国有资本“进（jìn）退流转保（bǎo）”平台功能（néng），从战略规（guī）划、投（tóu）资管（guǎn）理、资产流转、改革改组（zǔ）、债券发行、风控审计、业绩（jì）考核、资本收益等各（gè）个方（fāng）面，分七类33个子项，明确了国（guó）资运营公司履职事项、主要内（nèi）容、工作流程，细化了公司各部门（mén）工作（zuò）职（zhí）责，并对工作（zuò）内容进（jìn）行标准化、程序（xù）化、图（tú）表化（huà）呈现，如图二所示。这使省属企业（yè）对国资运（yùn）营（yíng）公司履职事项、履职方式、承办部门一目了然，有利于（yú）合（hé）理安排工（gōng）作进度（dù），把握时间（jiān）节点。它还制定（dìng）、发布了《山（shān）西省国有资（zī）本运营有限（xiàn）公司授权放权（quán）清（qīng）单（2020版）》，在战略规划、投资决策、资产重组、薪酬激（jī）励等领域，向旗（qí）下的省属企业（yè）进一步明（míng）确管理主体、实施（shī）授权放（fàng）权。

三、积极推进国（guó）资布局

       山西（xī）国资公司（sī）优化国资布局上（shàng）善作善成，压实“腾笼换鸟”责任，用好专业平台，推进（jìn）“瘦身（shēn）健体”；坚持公（gōng）司层面不投资、不负债、不担保（bǎo）“三不原则”，用好用活上（shàng）市（shì）公司平台，聚焦主责主业上坚定（dìng）不移；建立投资（zī）风险管理体系，充分（fèn）发（fā）挥子企业（yè）作用（yòng），分类处置原国（guó）投债务；改进履职（zhí）方式，建立服务（wù）企业“首问（wèn）负责制、一次（cì）告知制、限时（shí）办结制、超时默认制（zhì）、责任（rèn）追究（jiū）制（zhì）”五（wǔ）大机制，集中调研办（bàn）公，优化审批服务。从（cóng）2020年4月到9月，短短几个月（yuè）内，山西国资公司采取更名重组、整合（hé）新设、联合（hé）重组、吸收合（hé）并、分（fèn）立设立、调整充实等方（fāng）式（shì），集中实施（shī）了14大板块的改（gǎi）革重（chóng）组，将（jiāng）省属企业（yè）数量从28家调（diào）整至23家（jiā），煤炭企（qǐ）业从（cóng）7家集团（tuán）调整（zhěng）为1家煤企、1家能源集（jí）团。这（zhè）次（cì）国资优化布局，调整涉（shè）及资产2.6万亿元，占省属企业资产总额79%；调整（zhěng）的产业涵盖焦煤、动力煤（méi）、钢铁（tiě）、化工、信创、新材料、水务、物流、文旅、体育、燃（rán）气、农业、建筑、资管等14个领域，使山西省（shěng）国有资本布局面（miàn）貌一新。国（guó）有资本在（zài）基础（chǔ）性领域和优势（shì）行业的集聚（jù）度显著提升（shēng），“一煤独大”向“八柱（zhù）擎天”转变的势能加快集聚。

四、提升国资运营水平

       山西（xī）国资公司全（quán）面履行出资人管资本（běn）职责，建立健全对省属企业投资决策经营的支持机制、止损机制和平滑机制，国（guó）有（yǒu）资本市场化（huà）、法治化、专业（yè）化运（yùn）营水平有效提（tí）升。发布《省属国有（yǒu）企业（yè）投资项目负（fù）面清单（2021版）》，发挥投资的牵引性、保障性作用（yòng），坚持有所为有所不为，切实优化增量（liàng）投向（xiàng），对房地产业（yè）投资、投资金融（róng）机构、四级子（zǐ）企业（yè）新增投资（zī）以及高负债企业投资实施穿透式监管。推进降本（běn）增（zēng）效、减员增效、提效增效。推进省（shěng）属企业（yè）财务降本、采购降本、质量降本、技术（shù）降本、管理降（jiàng）本（běn）工作，强化全（quán）员、全要素、全过程成本管控。开展省属（shǔ）企业高管、科技人员及员（yuán）工持股和（hé）期权激励试（shì）点（diǎn）。开发建设国有资本穿透式监管平台、供（gòng）应（yīng）链金融服务平台和数智化综合服务平台，实现对（duì）省属企业人、财、物（wù）、产、供、销全流（liú）程实时动态监督。建立以债务警戒线为核心的（de）管控制度，严控高负债企（qǐ）业非主（zhǔ）业投（tóu）资、计划外投资、超计划（huá）投资以及表外投资。通过创（chuàng）效增加资本积累、扩大股权（quán）融（róng）资、市（shì）场化债转股、混改、瘦身健体、发（fā）行永续债等方式，确保完（wán）成降（jiàng）杠杆任务。紧（jǐn）紧围绕转型出雏（chú）型战略，严格“一企（qǐ）一策”目标考核，突出效（xiào）益目标、价值创（chuàng）造（zào）、行（háng）业（yè）对标、补齐短板和底线（xiàn）考核，强化（huà）考（kǎo）核“指挥棒”作用，引导企业找差距、补短（duǎn）板、强弱项，加快高质量转（zhuǎn）型发展。2021年2月，国（guó）资运营（yíng）公司董事长郭保民与省属企业负责人签订《省（shěng）属企业负责人2021年经营业绩责任书》《省属企业（yè）负责人2021-2023年任期（qī）经营业绩责任书》。确定（dìng）2021年省属企（qǐ）业主要经（jīng）营目（mù）标，实（shí）现利润330亿元（yuán），经（jīng）济增加值（zhí）增加90亿元，营业收入利润（rùn）率提升至（zhì）2.25%，资产负债率降至71.6%，工业企业研发经（jīng）费投入增（zēng）长20%，全员劳动生产（chǎn）率提高8%，成（chéng）本费用利润率达到1%，原煤吨煤完全成本降至290元（yuán），资产证券化（huà）率达到20.58%，“六新”收入增（zēng）长（zhǎng）50%，法（fǎ）人层级（jí）压至4级，法（fǎ）人户数再（zài）压3.8%，亏损面（miàn）降至25%，亏损额下降20%；“腾笼换鸟”回（huí）笼（lóng）资金100亿元。

五、国资运营“山西模式”的评论

      山西（xī）省通过组建省国资（zī）运营公司，并把（bǎ）全部的国有资产划入山西国（guó）资公（gōng）司。这一改（gǎi）革过（guò）程中的优势很（hěn）明显（xiǎn）：(一)是（shì）改革成本小。山西省政府将所有的省（shěng）属企业（yè）直（zhí）接全部授权山西（xī）国资（zī）公（gōng）司，从（cóng）形式上快（kuài）速完成山（shān）西国资（zī）公司构（gòu）建，省属的各产业公司基本没（méi）有调整，这降（jiàng）低改（gǎi）革（gé）过程中的（de）摩擦和震（zhèn）荡。(二)是（shì）改革授权实。授权放权一（yī）步到位，通过《山西省国（guó）有资本（běn）运（yùn）营有限公（gōng）司履行（háng）出资人（rén）职责指引》把“进退流转保”涉及的（de）战略规划、投（tóu）资管理、资（zī）产（chǎn）流转、改革改组、债券发行、风控审计、业（yè）绩考核（hé）、资本收益等各个方面权力（lì）都授权给山西国资公司。省国资委主任和三名副主（zhǔ）任到山（shān）西国资公司任职。(三)是改（gǎi）革效果显。短短几个（gè）月，可以完成14大（dà）板块的（de）改革（gé）重组，“一煤独大”向“八柱擎（qíng）天（tiān）”转（zhuǎn）变使国资布局优化。2020年实现省属国企活力动（dòng）力持续激活（huó），省属企业基础管理、治理体系、管控模式实现根本性变（biàn）革，净回（huí）笼资金150.1亿元，盘活、止损（sǔn）停缓建（jiàn）项（xiàng）目（mù）55个、资（zī）金136亿（yì）元（yuán），刚性兑付到（dào）期债券2678亿元（yuán），实现利润198.2亿元。

但是（shì），国资运营“山西模式”在全（quán）国（guó）推广，还有以（yǐ）下需（xū）要重（chóng）视（shì）的地方：

      1、要考虑本省国有企业的实（shí）际（jì）情况。各省市国有企业的资（zī）源配置和产业（yè）结构之间存（cún）在着（zhe）较大的差异（yì）。如江苏（sū）省作为全国最为发达的几个省（shěng）份之（zhī）一，涉及的产业领域（yù）十（shí）分广泛，其省属（shǔ）企（qǐ）业中既有东部机场集团、徐（xú）矿集（jí）团等以经营实业为主（zhǔ），也有华泰（tài）证券、再保集团等以金融业务为主，还有苏豪集团、国信集团、海企集团等多元化业（yè）务结构。因此（cǐ），采用（yòng）“混合一体化”方式（shì），选择省属（shǔ）国企中盈利能力较强（qiáng）且具有江苏省属国企多元化（huà）业务特点的（de）国信集团（tuán）改建（jiàn）为国有（yǒu）资本投资和运营公司，可（kě）起到改革的示范效应（yīng），符合江（jiāng）苏省国资的（de）资源配置情况。山东（dōng）省作（zuò）为能源和资源大省，省属企业（yè）多以钢铁集团（tuán）、黄金集团、能源（yuán）集团等（děng）传统资源和工（gōng）业企业为主，实业经营和产业投资经验较为丰（fēng）富，但在国资运（yùn）营方面，山（shān）东国投的（de）经验则明显比其他省属企（qǐ）业更为丰富。因此（cǐ），山（shān）东（dōng）省采（cǎi）用（yòng）“1+N”模式，即改建山东（dōng）国投为（wéi）国（guó）资运营公司，改建（jiàn）鲁信集团、山东能源、山东黄金等其他省属企业以（yǐ）及组建（jiàn）齐鲁（lǔ）交发集团等为国资投资公司，这符合山（shān）东省当前的（de）国资结构。山西国企同质性较强，“一煤独大”，因此，授权一家（jiā）国有资本运营公司进行（háng）运营有一（yī）定的（de）合理性，保证了国（guó）有资本运营公（gōng）司主业突出，业务关联度高，易发挥专（zhuān）业化水平（píng）。

        2、要（yào）考（kǎo）虑本（běn）省领导执政理（lǐ）念和执政方式。山（shān）西这种一步到位（wèi）、相对彻底的改（gǎi）革，如果没有省委省政府的（de）大力支持是（shì）不（bú）可能实现的。从目前实（shí）际情况来看，如山西省委省政府这样的改革，并不多见（jiàn），许多省市还在（zài）为（wéi）经（jīng）营（yíng）性（xìng）国有资产集中（zhōng）统一（yī）监管协调（diào）各方。

       3、要考（kǎo）虑与省国资委的职（zhí）责划分（fèn）。山西省（shěng）国（guó）资委仍然设有（yǒu）战略规划处、产权管理处（chù）、监督处、考核分配处等，这些处室按（àn）照职能（néng）对省属国有企业管理；而国有资本运（yùn）营公司获（huò）得了对省属企（qǐ）业（yè）的战略规（guī）划、投（tóu）资管理（lǐ）、资产流转、改革改组、债（zhài）券发行、风控审计（jì）、业绩考核、资本收益等各个方（fāng）面的授（shòu）权，两（liǎng）者之间在权力上（shàng）交叉重（chóng）合较多（duō）。

       4、要考虑（lǜ）立（lì）法的方式（shì）进行推进。山西省的这次改革并没有通（tōng）过法律（lǜ）法规的方式推进。2020年4月14日，山西省人民政府（fǔ）公（gōng）布（bù）了《山西省人民政（zhèng）府关于同意（yì）山西省国有（yǒu）资本（běn）投资（zī）运营有限公司更名及公司（sī）章程的批复》(晋政函〔2020〕40号文)，组建山西省国有资本运营公司。后来，山西国资公司发布（bù）《山西省（shěng）国有（yǒu）资本（běn）运营有限公司履行出资人职责指引》和《山西（xī）省国（guó）有资本（běn）运营有限公司授权放（fàng）权清单（2020版）》。山西国（guó）资公司作为全国省级（jí）层（céng）面第一家“全局性、战略性、唯一（yī）性”的国有资（zī）本运营公司，直接管理山西省全（quán）部省（shěng）属企业，包括22家省管企业和6家直管企业，彻（chè）底实现了管资本的职（zhí）权与国资监管机构的（de）分（fèn）离，可谓是山西（xī）一小步，国企“管资本”一大步。但这些并（bìng）没有获得山西省人（rén）大通（tōng）过相关文件来确认使其上（shàng）升为法规。因（yīn）此，后续发展（zhǎn）过程中，存在“不同领导（dǎo）不同改革思路”的风险。