一（yī）、引言

公共景区,在本文中特指公共资源依托型（xíng）景区（qū）,是指经政（zhèng）府审定命名（míng）并划（huá）定明确范围,以国有资（zī）源为（wéi）主（zhǔ）的,具有观赏、文化（huà）或者科（kē）学价值,自（zì）然、人文景观比较（jiào）集中,环境优美,具有（yǒu）一定旅（lǚ）游条（tiáo）件,供人们游览（lǎn）、休（xiū）闲或进行科学（xué）、文化（huà）活动的地（dì）域。这些公共景区（qū）不（bú）仅是我国（guó）稀缺的（de）、垄断的自然文化遗产（chǎn）资源（yuán）,也是我国旅游（yóu）业发（fā）展的主要（yào）吸引物（wù）与主（zhǔ）力军。

二、我国公共景区政府规（guī）制（zhì）历程及其阶段特点

新中（zhōng）国成立以来,我国旅游景区行业发展大致经历了4个阶（jiē）段,即萌芽发展阶段（1978年前处于低速发展阶（jiē）段）、起步发展阶（jiē）段（duàn）（改（gǎi）革开发后进入粗放经营阶段（duàn））、成长发展阶段（20世纪（jì）80年（nián）代末步入规（guī）范经营阶段）和快速（sù）发展阶段（duàn）（20世纪90年代（dài）以（yǐ）来走入（rù）体验经济阶（jiē）段）。而与（yǔ）之相对应的,公共景（jǐng）区（qū）政府规划也经历了以下3个阶段：

（一）公（gōng）共景区（qū）规制停滞（zhì）阶段

即新中国成立后（hòu）至（zhì）1979年,景区发展一直处于停滞阶段,此（cǐ）时正值国家建设的最艰难年（nián）代,众多自然文（wén）化资源遭受到严重破坏,景区发展（zhǎn）处于放任自流状态,旅游（yóu）只（zhī）是众多事业中的很小一部分。

（二）公共景区加强规（guī）制（zhì）阶段（duàn）

即改革开放后到20世纪90年代中期（qī）,从1982年国务院审定（dìng）公布第一批国家级风景（jǐng）名（míng）胜区、开（kāi）始兴办（bàn）森林公园以（yǐ）来,国家出（chū）台了对公（gōng）共景区的（de）众多管理措施,包括1985年颁布了《风景名胜区管理暂（zàn）行条例》,同年参加《保护世（shì）界文化和自然遗产（chǎn）国际公约》,1993年出台了《森林公园管理（lǐ）办法》,1994年（nián）颁（bān）布了《自然（rán）保（bǎo）护区管理条例》等,极大地促（cù）进（jìn）了我国（guó）日益濒危的（de）自（zì）然、文化（huà）遗产（chǎn）资源的保（bǎo）护,同时（shí）也为“以（yǐ）经济建（jiàn）设为中心（xīn）”的旅（lǚ）游经济事（shì）业“保驾护航”。

（三（sān））公（gōng）共景（jǐng）区放松规（guī）制阶段

即（jí）20世纪90年代后（hòu）期至今,随着我国经济改革的不断深入,以（yǐ）及地方发展旅游经济的意识不断（duàn）增（zēng）强,公共景（jǐng）区也在（zài）转变原先的事（shì）业管理（lǐ）体（tǐ）制,积极促进所有权（quán）与经营权分离,出让经营（yíng）权,实（shí）行企（qǐ）业化经营（yíng）,这（zhè）起始于1997年民间资本参与风景名胜资源（yuán）的（de）开发与经营,当年湖南省分别以委托经（jīng）营（yíng）和租赁经营方式出让张家界黄（huáng）龙（lóng）洞和宝峰（fēng）湖的开（kāi）发（fā）经营权（quán）,已开（kāi）发的风景名胜区（qū）也（yě）通过旅游企业的改制进行了景区经营权的转让；2000年,出现了（le）全（quán）国首（shǒu）例（lì）风景名胜资源旅游经营企业改制实现经营权转让的案例,浙江富春旅（lǚ）游股份有限（xiàn）公司将49∙6％的国有股权整（zhěng）体转让给浙江金（jīn）都实业有（yǒu）限（xiàn）责任公司,桐庐一半（bàn）山水（shuǐ）景区的旅（lǚ）游（yóu）经营权交给了民间资本；2001年2月（yuè）,四川省旅（lǚ）游局宣（xuān）布出让九寨沟森林公园等10大著名旅游景区及100多个景点（diǎn）的经营权；截（jié）至2002年,全国至（zhì）少有（yǒu）19个省、自治区、直（zhí）辖市,300多个大小不一的景点加入了出让经（jīng）营权的行列；2001年国务院在《关于进一步加快旅游（yóu）业发展的通知》中（zhōng）明确提出,要鼓励多种经济成分参与旅游业发展,有（yǒu）计划、有步骤地吸引外资和港澳台（tái）资（zī）参与开（kāi）发（fā）旅游资源；根据我（wǒ）国加（jiā）入（rù） WTO的承诺,到2003年,外（wài）商可以在我国投资景区,旅游景（jǐng）区（qū）（点）可以（yǐ）对外资实行转让经营、出租经营、委托经营（yíng）等新模式。

三、我国公共景区放松规制后存（cún）在的主（zhǔ）要问题（tí）

在（zài）放松规制的（de）过程中,公（gōng）共景（jǐng）区虽然得到了长（zhǎng）足发展,但（dàn）其保护与开发、公平（píng）与（yǔ）效率的矛盾也（yě）在不断拉大,出现了以下（xià）因果渐（jiàn）进的6大问题。

（一）公（gōng）共景区条块管理严重,所有权虚化

长期以来,我国对公共资源（yuán）,特别是自然文（wén）化遗产（chǎn）资源的管理,一直没有（yǒu）进（jìn）行（háng）明（míng）确的制度安排,在两种（zhǒng）经济体制的混合和过渡中（zhōng）,名义上,国家自（zì）然文化遗产资源产权属全民（mín）所有（yǒu）；而实际上,公共（gòng）景区资源（yuán）管辖分属在建设、文物、林业、地质、海洋、环（huán）保、水利（lì）和宗教等不同（tóng）部（bù）门管理,条（tiáo）块分割、多头管理现象严（yán）重,再加上行政事业性管理,导致景区产（chǎn）权主体并不明确（què）,国家缺少（shǎo）一（yī）个专（zhuān）门的、稳定的、权（quán）威机构代表国家行使所有权职（zhí）能,造成所（suǒ）有者的事实（shí）缺（quē）位和（hé）虚化；在（zài）2006年最新出台的《风景名胜区管理（lǐ）条例》中,按第（dì）四、第五条（tiáo）规定,国（guó）家建设主管部门负责全国（guó）风景名（míng）胜区的（de）监督（dū）管（guǎn）理工作,而（ér）由当（dāng）地（dì）县级以上（shàng）地方人民政（zhèng）府设置景区管理机构负责景区的保护（hù）、利用和统一管理工作；名义上,行政法规赋予（yǔ）国家风景名胜区管（guǎn）理机构统（tǒng）一（yī）管理的最高权力,实际（jì）上,对管理（lǐ）工作最根本的管理机构负责人（rén）的任免、监（jiān）督以及（jí）管理（lǐ）经费来（lái）源、使用、监督等问题行政法规均未涉及,并且景区所有者与管理者（zhě）主（zhǔ）体仍未统一。

（二（èr））公共景区管（guǎn）理体制紊乱,行业指导与行政管理难以（yǐ）统一

公共景区管（guǎn）理体（tǐ）制经（jīng）历了几上几下的变（biàn）化,目前主要（yào）实行综合管理和分部门管理相结合（hé）的（de）管理体制,但由于（yú）当前（qián）法律（lǜ）法规的含混或缺位（wèi）,以及行政（zhèng）职能归地（dì）方政府行使,行业部门只负有行（háng）业管理与技术指（zhǐ）导职（zhí）能（néng）,导致景区管理职能（néng）下放到（dào）地方（fāng）政府,造成国家（jiā）对于景区的管理工作（zuò）仅（jǐn）仅具有“指导”意（yì）义,相（xiàng）对于地方政府的行政管（guǎn）理 （主（zhǔ）要通过景区领导（dǎo）人的任命权）显得十分软弱,以至（zhì）于相当多的景区管理

工作首先要服从于地方（fāng）政府拉动地方（fāng）经济的（de） “大局”,而不是以保护好国家的自然文（wén）化（huà）遗产资源为首要（yào）任务。同时（shí）,在法（fǎ）规（guī）缺位（wèi）情况下,因（yīn）为缺乏国家层面的（de）综合、统一管理（lǐ）,分散的管理模式势必会造成管理目标、绩效考核标准（zhǔn）、社（shè）会公（gōng）平原则等（děng）诸多的不一致；结果只能造（zào）成对珍贵的自然文化（huà）遗产资源,以低标准低水平的维护替代高水平的科学（xué）有效的资源保护（hù）；以经济性开发（fā）特别是野蛮密集式旅游开发冲击（jī）资源保（bǎo）护和资源合理利用。

（三）公共景区管理目标与经营任务交叉（chā）,景区融资渠道狭窄

长期（qī）以（yǐ）来,公共（gòng）景区建设和管理（lǐ）经费主要依靠各级行政主管部门的部门经费划（huá）拨以及地区政（zhèng）府的财政拨款（kuǎn）,如国家主管（guǎn）部门和地方政（zhèng）府对自然（rán）保护区的投资一（yī）般仅限于（yú）基建、人（rén）头事业（yè）费和专项补助,社会投资和国外捐助还（hái）很少；一般来（lái）说经费有限,投（tóu）入缺口很大（dà）,造成了重保护无（wú）资金、重（chóng）资源无（wú）效益的尴（gān）尬局面；管理体制与财（cái）政约束是导致（zhì）公共景区机构的管理目标与经营任（rèn）务交叉的（de）最重要（yào）原因,这种交（jiāo）叉问题（tí）促使了一些公共景区走上（shàng）市场找出路,管理机构由事业（yè）单位转向企业（yè）化经营,直（zhí）至股票上市；这种貌似国家风（fēng）景名胜区管理体制（zhì）创新的事物,实为将国（guó）家珍稀自然文化（huà）遗产资源市场化,使我国薄弱的（de）自然文化遗产管理工作雪上加霜。

（四）公共景区代理关系扭曲,集团利益现象严重

一些公共景区管理机构设（shè）置比（bǐ）较混乱,政（zhèng）企不（bú）分、权责不清,将本属于（yú）全（quán）社会（huì）的（de）公共资源（yuán）变成了某个利（lì）益（yì）集（jí）团的“私家园林”和“摇钱树（shù）”,各（gè）部门集团在景区“割（gē）地开店”、管理（lǐ）经营（yíng）两不误,从而扭曲了景区正常的委托—代（dài）理关系,导致（zhì）了产权模糊和激励失效,严重损害了公共利益,造成了（le）“重开发轻保护”下的（de）资源过度开发和破坏。特别是（shì）随着景区经营权的放（fàng）开,外部利益（yì）集团看好自（zì）然（rán）文化遗（yí）产资源（yuán）的资源资产特性以及（jí）收益（yì）大风险小甚至无风险性,纷纷向（xiàng）自（zì）然（rán）文化遗（yí）产（chǎn）资源（yuán）伸（shēn）手,出现了众（zhòng）多的（de）寻租（zū）、低价贱卖（mài）等（děng）现象；而（ér）有些人（rén）简单地（dì）把体（tǐ）制改革与放权和市场（chǎng）化等同。殊不知,在（zài）国家自然文化遗产资源管理体制上,放（fàng）权和（hé）市场化已经走得比老牌资（zī）本（běn）主（zhǔ）义国家还（hái）要远了,不仅（jǐn）未合理实（shí）现公共利益诉求,而且还导致我国自然文化遗产资（zī）源成（chéng）为某（mǒu）些利益集团的“赚钱工具”,严（yán）重干扰了这些公共（gòng）资源的（de）保护（hù）工作。

（五）公共景区经济功能（néng）无限扩大,价（jià）格设置不（bú）合理

目（mù）前,一（yī）些公共景区正在被急功近（jìn）利者变成“旅游经济开（kāi）发区”,这种错位开发使（shǐ）“积极开发（fā）”替（tì）代了“合（hé）理利用”,形成（chéng）了重开发轻（qīng）保护（hù）、重经（jīng）济轻资源等不（bú）良观念,乃至出现（xiàn）了景区城市化（huà）、商业化（huà）和人工化的不良趋（qū）势（shì）此（cǐ）外。一些公（gōng）共景区将门票作（zuò）为最大的经济（jì）收（shōu）入,以至（zhì）于许多公共景（jǐng）区的门票（piào）“涨声”一片,而（ér）相应的（de）门（mén）票（piào）收入（rù）分（fèn）配并不合理,景区维护费和资源（yuán）补偿费来源仍旧困（kùn）难,公共景区门票没有体（tǐ）现它的本来功能。

（六）公共（gòng）景区企业表（biǎo）现出程度不同的垄（lǒng）断经营（yíng）特（tè）征

比如黄山旅（lǚ）游股份（fèn）公司将“景（jǐng）区内（nèi）所有优良企业的（de）经（jīng）营性资产归（guī）股份公司（sī）所有（yǒu）”,并在黄山核（hé）心区 “精华景区内（nèi）,享有（yǒu）优（yōu）先（xiān）开发权和（hé）垄断经营权”,将黄山公共资源（yuán）纳入（rù）企业的垄（lǒng）断（duàn）经营中；其实,当地政府（fǔ）在推（tuī）动风景区管理机（jī）构企业化经（jīng）营、景区上市过程（chéng）中,对风景区经（jīng）营服务的垄断（duàn）实际上是一种“行政垄断（duàn）”；虽然要求景区内旅游经（jīng）营性设施的建（jiàn）设和经营必（bì）须服（fú）从（cóng）保（bǎo）护（hù）的（de）目（mù）标,但（dàn）这决不影响着这些握有硬性捆绑经营项（xiàng）目（mù）的企业享（xiǎng）有垄断经营的特权。特别是在景区（qū）管理机构与（yǔ）景区企业的自我（wǒ）代（dài）理、垄断（duàn）经营、自我监管中,容易促（cù）使景区管理机构工作重点集中于吸引游（yóu）客、提高门票收入,即经营性（xìng）项目上,出（chū）现了景区“人满为患”现象（xiàng）；同时,为（wéi）了拉动游（yóu）客量,各地政府和各景区不惜（xī）投巨资在（zài）公共景区核心区内修建（jiàn）大型索道、宾馆和娱乐场所以应付假日里超载的（de）游客量,出现了区（qū）内“屋满为患”现象。

四、我国公共景区未来（lái）政府规制的（de）若（ruò）干建议

针对上述问题,我国公（gōng）共景区（qū）在（zài）未（wèi）来政府规制必须在强调（diào）保护与开发动态（tài）平衡、公平与（yǔ）效（xiào）率（lǜ）双向兼顾的（de）前（qián）提下,研究“市场（chǎng）失灵”和“规制（zhì）失效”下公（gōng）共景（jǐng）区政（zhèng）府（fǔ）规制优化的途径,从而进入了再规制（zhì）与放松规制并（bìng）存（cún）阶段,以期（qī）更好地实现保护作为人（rén）类遗产的资源和满足人们的旅游休闲（xián）需求（qiú）的双向功能,平衡（héng）公共景区各（gè）相关利益集团（tuán）的权益要求,提高公共景区整体福利。

（一）在（zài）肯定公（gōng）共景（jǐng）区所有权与经营权分（fèn）离的基础上,完善以经营（yíng）权（quán）转（zhuǎn）让为（wéi）核（hé）心的公共景区产权流（liú）转（zhuǎn）（运行（háng））制度

在强调（diào）“市场在资源配置中的基（jī）础性作用”的同时,发挥制度在解决（jué）公（gōng）共领域“市场失（shī）灵”、有效供给、公平发展等方面的关键性（xìng）作用,从而为各（gè）类公（gōng）共（gòng）景区如何推进资源（yuán）向产品、资源向资本的合理转化,资源权益（yì）进入（rù）产（chǎn）品（pǐn）市（shì）场和资本市场实现高效益运（yùn）作提供制度保障（zhàng）；同（tóng）时通过（guò）合理（lǐ）地评估（gū）公共（gòng）旅游（yóu）资产（chǎn）的现存价值和未来增值,构（gòu）建公平（píng）、有效的公共景区产权变（biàn）更、流转与交易等运行机制,确保国有旅（lǚ）游资（zī）产的保（bǎo）值（zhí）与增（zēng）值任务,促进景区各（gè）利益相关主体的权责利分配,实（shí）现景区保（bǎo）护公共资源和承担社会公益的功能（néng）,达到可持续发展的目的（de）。

（二（èr））结（jié）合（hé）景（jǐng）区政企制度设置（zhì）,根据产权有效运行要求,进一步完（wán）善公共（gòng）景区委托代理契约关（guān）系

构筑合理有效的（de）景区企业代（dài）理机制,完（wán）善景区委托管理契约（yuē）制度,从而理顺景区管理机（jī）构与景（jǐng）区企业的关系,通（tōng）过相关制度设计（jì）来保障企业能够在景区（qū）竞（jìng）争性（xìng）业务领域（yù）实现（xiàn）市场化、企业化和专业化中发挥（huī）主（zhǔ）体作用；从而建立起适应（yīng）不同类型（xíng）公共景区的管理体（tǐ）制（zhì）,以整合公共景区多元化目标与功（gōng）能（néng）,协调各（gè）相关利（lì）益主体的利益诉求,以确（què）保实现“强调公平兼顾效（xiào）率、严（yán）格保护积极开（kāi）发（fā）”的双重要求,避免（miǎn）引发公地悲剧、拥挤、利益冲突（tū）等问题,提高资源配置效（xiào）率,促进（jìn）利益平衡与增（zēng）加（jiā）整体福利（lì）。

（三（sān））设（shè）计和（hé）实（shí）施体（tǐ）现公平、公益性,追求高效率的政（zhèng）府（fǔ）干预方式,达到“科学”、“和谐”发展公（gōng）共景区事（shì）业的（de）目标

公共景区承担着社会公益事业和市场经（jīng）济企业的“双头重（chóng）任”,存在保护与开发、公平与效率的矛盾,政府干预一向（xiàng）占（zhàn）据主导地位,但（dàn）原（yuán）有体制下（xià）的政府（fǔ）干预（yù）只会造成低效（xiào）率,旧（jiù）的管制体系反（fǎn）而成为有效（xiào）治（zhì）理（lǐ）的障碍,必须（xū）探（tàn）索从（cóng）公共利益范（fàn）式到利益集团范式下的激励（lì）性规（guī）制体系,在新的（de）管理体制下,寻（xún）找和（hé）尝试（shì）新的政府干预手段,以提高政府规制效（xiào）果。

综上所述,我国（guó）公共景区政府规制经（jīng）历了停滞（zhì）阶（jiē）段、规制阶段和放松规制阶段,将进入再规制与放松规制（zhì）并存阶段,通过（guò）产权规制（zhì）、税费（fèi）规制、价格规制、特许经营权规制（zhì）和进（jìn）入（rù）退出规制等众多途径和方法,以促进我国公共景区科学（xué）、和（hé）谐发展。