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    浙江(jiāng)农(nóng)文旅产业发展模式
    来源 Source:作者:朱建其 陈鑫春 章怀东        日期 Date:2022-10-21        点(diǎn)击(jī) Hits:1982

     

           为了保护好青山绿水、发展好(hǎo)生态(tài)经济、提高(gāo)农民(mín)生活水(shuǐ)平,发展(zhǎn)文旅产业已然成为浙江省经济社(shè)会发展的重(chóng)要力量,也是浙(zhè)江实现(xiàn)共同(tóng)富裕(yù)示范区建设、乡村振兴、大(dà)花园建设等重大战略的(de)有效途径。农文旅产业融合(hé)发展,通过田园风光、乡(xiāng)野文明与自然风光等资源的紧密结合,深入打造体验型休闲度(dù)假产品,最终实现城镇(zhèn)与乡村、民(mín)俗文化与(yǔ)田园风光的深(shēn)度(dù)联合。

    一、文旅产业(yè)发展的瓶颈问题

          土地、资金和人才是文旅产业(yè)融合发展的三大要(yào)素。长(zhǎng)期以来,土地保障一直是制约文旅项目开发,包(bāo)括(kuò)业态布局和产品开发的瓶颈(jǐng)问(wèn)题,主要(yào)包括(kuò)生态环(huán)境的保护、土地资源(yuán)的保障(zhàng)、开发效益的保(bǎo)证三(sān)大(dà)问题。

    (一)生态环境保护(hù)问题。当前,旅游(yóu)已成为(wéi)人民美好生活追求不(bú)可或缺的(de)部分。发展全域旅游,做(zuò)活“文旅+”文章,培育发展(zhǎn)文(wén)旅(lǚ)新业态是文旅产业(yè)高(gāo)质量发展的必由之路,从传统的观光旅游向休闲度假转(zhuǎn)型升级是(shì)消费者对文旅产品需(xū)求(qiú)的变化,要解决(jué)游客“留下来”、在景(jǐng)点“住下来(lái)”的需求。大多数文旅项目的开发都选择在生态环境优良的乡(xiāng)村地区,此类区(qū)域往往是森林公(gōng)园(yuán)、名胜风景区、生态保护区等,会(huì)受(shòu)限于因(yīn)生态保护而制(zhì)定的各(gè)类规划(huá)的制约(yuē),比如(rú)不能(néng)建(jiàn)索道,那就无(wú)法解决交通问题;不能建(jiàn)酒店,那就无法(fǎ)解决住宿问题;不能建各类体验(yàn)项目,那(nà)就无法解决娱乐(lè)问题。

    (二)土地资源(yuán)保障问题。浙江省“七山一水两分田”的格局,需(xū)要正确处理好“保耕地”与“保发展”之间的关(guān)系。传统(tǒng)的供地方(fāng)式无法有效解(jiě)决农地转(zhuǎn)用、土(tǔ)地利(lì)用规划、占补平衡(héng)指标(biāo)等系(xì)列问题,导致投资方(fāng)无法落地(dì)文旅项目。具体来看,一是空间(jiān)规划的问题,可(kě)供开发(fā)的乡村旅游资(zī)源通常分布在城镇之外,这(zhè)些(xiē)地(dì)方往往没有(yǒu)可供开发(fā)的建设用地,在用地(dì)指标安排上较为困(kùn)难;二是(shì)用地范围的问题,当前文旅产业发展会同步带动农业发展,通(tōng)过(guò)提(tí)升品牌(pái)影响力、跨(kuà)界融合等方式为农(nóng)业创收赋能,但由于农(nóng)业设置(zhì)用地范围限制,导致(zhì)文旅(lǚ)项目配套所需(xū)的基(jī)础(chǔ)设施无法建设,严重阻碍了农文旅(lǚ)产业融合发展。

    (三)开发效(xiào)益(yì)保证问题(tí)。投资额(é)较大、投(tóu)资回收期较(jiào)长是(shì)文旅项目存在的共性。大多数文旅项目采取“片状”供(gòng)地(dì),此类(lèi)整地出让(ràng)的方式直接(jiē)影响项目总开发成本,不利于招商引资。根据文旅项目(mù)开发的实践经验(yàn),实际建设用地较(jiào)项目整体单(dān)位(wèi)而言占比并不高(gāo),但由于现有的征地方(fāng)式,需要(yào)成片获取土地,导致项目开发中的土地成本极高。因此,投资方为收回投入(rù)成本,通常会出现(xiàn)开发房地(dì)产的情况,这与文旅项目保护(hù)性开发的要(yào)求严(yán)重(chóng)背离。另(lìng)外,由(yóu)于极高的土地成(chéng)本,大(dà)大降低了投(tóu)资方落地项目的信心。

    二、“坡地村镇”政(zhèng)策由来

           文旅项目用地问(wèn)题是随着社会(huì)经济发展(zhǎn)加速、投资项目(mù)不断(duàn)增加出(chū)现的新问题。国家高度重视(shì)文旅项目供(gòng)地,出台(tái)了一系列的相关政策(cè)支持。

           随着新型城市化的持续(xù)推进(jìn),社会经济发展、城乡建设与耕地保(bǎo)护(hù)之间的矛盾(dùn)始终存在,耕地保护面临(lín)多重压力。浙江省独特的资源禀(bǐng)赋以及严格(gé)的耕地占(zhàn)补平衡和生(shēng)态保(bǎo)护(hù)政策,要求必须以科学合理的方式开发利用丰富的低丘(qiū)缓坡资源。为有效推动文旅项目发展,在国家有关政策的指引下,浙江省国土资(zī)源厅等 9 部门于 2015 年联合下发《关于(yú)“坡地村镇”建设用地(dì)试(shì)点(diǎn)工(gōng)作(zuò)的通知(zhī)》(浙(zhè)土资发[201513号),在全省范(fàn)围内开展“坡地村(cūn)镇”试点项目。

    经(jīng)过几年(nián)努力,浙江逐渐探索出一条“开发与(yǔ)保护(hù)并重、建设与环(huán)境融合(hé)”的坡地开(kāi)发(fā)利用(yòng)新(xīn)机制(zhì),其(qí)核心(xīn)为点状(zhuàng)供地,走出了一条统筹“保耕地、保(bǎo)生态(tài)、保发展”的生态型(xíng)土(tǔ)地利用新道路。2018 年制定出台(tái)《关于(yú)做好低丘缓坡开发利用推进(jìn)生(shēng)态“坡地(dì)村镇”建设的(de)若干意见》(浙政(zhèng)办发(fā)[201864 号),通过合(hé)理开(kāi)发利用低丘缓(huǎn)坡(pō)资源,破解项目开发中的土地制(zhì)约,通(tōng)过向山坡地要土地、要(yào)空间,为文(wén)旅项目开发所需的建设用地提供了另(lìng)一种(zhǒng)方法(fǎ)。

    三、“坡地(dì)村镇”建设助推农文旅(lǚ)产(chǎn)业发展取得的(de)成(chéng)效

           浙江省(shěng)“坡地村镇”建设用地试点工作(zuò),为当(dāng)地文旅项目开发提供了强有力的政策支(zhī)持(chí),激(jī)活了(le)投资方投资(zī)乡村旅(lǚ)游(yóu)的热情,带动了地方农(nóng)村居民的(de)就业,激(jī)活了当地文旅产业经营模式,吸引(yǐn)了许多优秀的(de)年轻人回到农(nóng)村,实现了多(duō)方共赢的良好(hǎo)局面。经(jīng)过(guò)几年试(shì)点实践(jiàn),浙江省“坡地村镇”政策为文旅(lǚ)项(xiàng)目开发(fā)及(jí)文旅产业发展带来了极大(dà)的推动作用。浙江省“坡(pō)地村镇”建设用(yòng)地(dì)试点(diǎn)在 2018 中国三(sān)农发展大会(huì)上被评为“2017 中国三农十大创(chuàng)新(xīn)榜样,是浙江省政(zhèng)府 2018年度“改革创新项目”。

    (一)推动文旅产业加快发展(zhǎn)。文(wén)游项目所需土地与山坡地地形的天然(rán)契合性以及“坡地村(cūn)镇”试点明确的(de)“点状布局、垂(chuí)直(zhí)开发”方式与(yǔ)文(wén)游项目用地的需(xū)要高度吻合,因此(cǐ),“坡地村镇(zhèn)”政(zhèng)策试(shì)点是一项因地(dì)制宜(yí)的好(hǎo)政策,可以从根本上解决文旅项目开(kāi)发(fā)所需(xū)的用地问题(tí),从资源不(bú)可开发到可开发(fā),有效推动乡村休闲(xián)度假(jiǎ)旅游产业、文旅产(chǎn)品新(xīn)业(yè)态的培育(yù)和发(fā)展。20142020 年,浙江省坡地(dì)村镇试点政策(cè)共节(jiē)省建设用地(dì)指标约 2 万亩,累(lèi)计培育各类项(xiàng)目(mù) 129 个,其中 14 个重点项目已成(chéng)功(gōng)通过了(le)省级验收并实(shí)现投运。浙江省文旅产业小镇、康养旅(lǚ)游小镇等文旅(lǚ)、康养(yǎng)类项目快速发(fā)展,如莫干山裸心(xīn)谷等(děng)洋(yáng)家(jiā)乐项目、建德开元(yuán)芳草地(dì)乡村酒店项目、诸暨(jì)十里(lǐ)春风等。从类别看(kàn),“坡地村镇”129 个试点项目中,文旅类(休闲养生、生态旅(lǚ)游、民(mín)宿酒店等)项目有 87 个(占 67%),可(kě)见坡地(dì)村镇试点对(duì)文旅项目(mù)的(de)发展具有明显的(de)推动作(zuò)用(yòng)。

          “坡(pō)地(dì)村镇”政策极大地降低(dī)了文旅项目(mù)的用地成本,进而有效地激发投资活力。“转征分类、差别(bié)供地”,即点状(zhuàng)征(zhēng)“林(lín)”后变(biàn)为(wéi)建设用地(dì),而建(jiàn)设用地之间的生态保(bǎo)留用地按(àn)土地原用途管(guǎn)理“只征不转”,典型(xíng)的项目有:德清裸心(xīn)谷项目(mù)(项目总用(yòng)地 458 亩(mǔ),新建的建筑(zhù)占(zhàn)地12 亩)、诸暨云溪九里康养小镇(项目总规划面积(jī) 2917 亩,建(jiàn)设用地194 亩)等,以(yǐ)上项目只需(xū)要(yào)征用(yòng)少数用地就可以解(jiě)决(jué)项目建设用地需求,用(yòng)地成本明显降低。同时,项目(mù)内的道路、生活配套设施等符(fú)合划拨用地条件的,则采用划拨用地的方式(shì)。“坡(pō)地村镇”既保证了有效(xiào)供地,又大幅降低了投资方(fāng)的用地(dì)成本,激发了社会资本的投(tóu)资热(rè)情。

    (二)提升文旅项目产品质(zhì)量。按照“坡地村镇”政策“房在林(lín)中,园在山(shān)中(zhōng)”的(de)要求(qiú),建设(shè)用地须选择山林空地,通(tōng)过(guò)将酒店、咖啡(fēi)馆等业态布局在山中,有效(xiào)解决(jué)了原来消费者无法(fǎ)在优(yōu)美(měi)山水环境中停留(liú)、住宿(xiǔ)的痛(tòng)点,切实提(tí)升了文旅项目(mù)的产品质量。消费者不再将目光局限于山水景观观光,更加注重对文旅(lǚ)产(chǎn)品的感受及体(tǐ)验,完全改变了过去“到(dào)此一游”的旅行方式(shì)。通过布局多(duō)元(yuán)业态,游客在文旅项目的(de)选择上可以满足其追求个(gè)性化、体验化和情感化的需求。从(cóng)“观光游”到“体验游”,不仅表(biǎo)现在游客对旅游产品、行为(wéi)、活动的选择(zé)上,更表现在整个旅游市(shì)场对旅(lǚ)游品质(zhì)的重视和(hé)逐步(bù)提升上。

            建德市近几(jǐ)年先(xiān)后有 15 个项目列入坡地(dì)村镇试点(diǎn)。江南秘境·江南渔村项目是(shì)江南(nán)秘境(jìng)国际旅游度假区首个(gè)实施开发(fā)的项(xiàng)目,位于三江口、“两江一湖”风景名胜保护(hù)区严东关景区的核心区域。项目开发过程中,为尽可能保持(chí)原有地形地貌不受破坏,通过点状布局、垂直开发的(de)方式(shì),坚持(chí)保护(hù)性开发,秉承“大保护、小开发”的(de)理念,按“宜农(nóng)则农、宜建则建、宜林则林”原则,充分利用建德(dé)低丘缓(huǎn)坡资源,发掘富春江(jiāng)优质生态环境资源优势,把生态红利(lì)、旅游资源、文化禀赋转变为发展红利,在最大限度(dù)保护环境的前提下进行建(jiàn)筑、设(shè)施的合(hé)理规划布局(jú),做(zuò)到开发建设与生态保护并重。项目建成开业后,已成为杭州都市经济圈内又一个休(xiū)闲度假的好去处,用秀丽的风景、丰富的体验(yàn)设施吸引(yǐn)游客(kè)过夜(yè)停(tíng)留(liú),有效带(dài)动周末经济发(fā)展。

    (三)带动地方经济融合(hé)发展

    1、促进大旅游产业集群发(fā)展(zhǎn),实(shí)现(xiàn)旅游经(jīng)济高(gāo)质(zhì)量发展(zhǎn)。以消费者需求(qiú)为导向,将吃住行(háng)游购娱相(xiàng)关的(de)产业进行集聚,形成有影响力的产业(yè)集(jí)群。充分利用(yòng)好“坡地(dì)村镇”政策,按照“点状布局、垂直开发”的要求,布(bù)局和(hé)打造文游产业经济带,以集群效(xiào)应带动旅游经济(jì)发展。德清莫(mò)干山民宿是浙江高端名宿集聚地的典型代表,是浙江省民宿产(chǎn)业集群的(de)示范,从 2007 年(nián)第(dì)一家(jiā)洋家乐开业(yè)到现在,已经成为全国民宿业(yè)的标杆。以民宿发展(zhǎn)为核心,逐渐形成了(le)一条网(wǎng)状产业链,涵盖设计施工、培训(xùn)教育、供应链物流、农产品销售、文创设计(jì)、直播营销等(děng)。诸(zhū)暨市“枫和里”乡村(cūn)旅游(yóu)示范区(qū),以新王(wáng)线为文(wén)旅产业发展带,串联(lián)沿线(xiàn)主要(yào)村庄和(hé)重点项目,形成(chéng)“一脉五谷(gǔ)六村”的旅游(yóu)空间格局(jú)。项目所在组团都受(shòu)到土地政策的限(xiàn)制,但受(shòu)益于“坡地村镇”政策的(de)影响,项目已落地并有序推进。

    2、推动乡村产业振兴,实现百(bǎi)姓增收,有效推进乡村振兴。按照旅游(yóu)行业的带动效应(yīng),每增(zēng)加 3 万美元的旅游收入,将为全社会增(zēng)加直接就业机会 2 个和(hé)间接就业机会 5 个。坡地村镇政策(cè)带动民宿业发展,除直接解决了当地百姓的就业问题外,还解决了当地老百姓农产(chǎn)品的(de)销(xiāo)路(lù)问题。莫干(gàn)山镇 180 多平(píng)方公里的范(fàn)围内分(fèn)布着近千家民(mín)宿(xiǔ),按(àn)平(píng)均(jun1)每家民宿需(xū)要(yào) 515 位(wèi)从(cóng)业(yè)人员估(gū)算,民(mín)宿(xiǔ)的发展(zhǎn)为当地村民提供(gòng)了许多就业(yè)机会。疫情(qíng)爆发之前,每年约 200 万中高收入(rù)群体游客到莫干山旅游住宿,他(tā)们的强购买力也大大带(dài)动了当(dāng)地的土特产销售,提(tí)高了(le)农民的额(é)外创收,解决了(le)原本销(xiāo)路难的问题。在安(ān)吉山(shān)川村赤豆洋高(gāo)山生态(tài)旅游度假项目建设过程(chéng)中,当地农民的收入迅速提升,每年为村集体(tǐ)额外(wài)创(chuàng)收 100 余万元(yuán),提供各类就业岗位 300 余个,农(nóng)民收入实现持续快速增长。

    四、启示及建(jiàn)议(yì)

    (一)结合(hé)国家政(zhèng)策要求,紧紧围(wéi)绕乡村振(zhèn)兴重大战略部署,进一步优化完善(shàn)现有(yǒu)制(zhì)度。目(mù)前,除浙江省以(yǐ)外,安徽、重庆(qìng)、海南、广(guǎng)东(dōng)等(děng)省市积极探索“点供”用地在乡村振兴中的实施,其他地方政府可以充分(fèn)总(zǒng)结现有经验,在制定有关政策时,强化政(zhèng)府统筹,联合多部门(mén)研究,紧紧围绕国(guó)家在(zài)点状供地等(děng)创新性供地(dì)方(fāng)式中的(de)要求,制定适合(hé)当地发展、利于文旅(lǚ)项目实施的政策。

    (二(èr))重视全过程(chéng)管控,确保项目开发与环境保护双赢。牢牢抓(zhuā)住国土空间规划调整的窗(chuāng)口机遇(yù)期,结合本地区发(fā)展规(guī)划,统筹考虑乡村文旅产业(yè)用地布局及规模,做好(hǎo)与各级规划的(de)衔接。在用地审批过程(chéng)中(zhōng),严格管控(kòng),制定(dìng)负面清单,实施以用地需求为导向(xiàng)的分类审批管(guǎn)理(lǐ)机制(zhì)。项目开发过程(chéng)中,要(yào)严格实施监管,对发生破坏(huài)生(shēng)态、环境修复不到(dào)位等情况的(de),及时(shí)取消项目(mù)资格并收回用地指标。

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