丝路君按

 

2019年（nián）4月19日，国务（wù）院（yuàn）公开发布了国发〔2019〕9号文件（jiàn）《关于（yú）印发改革国有资本授权经营体制方案的通（tōng）知》，要求（qiú）各省（shěng）、自治区、直辖市人民（mín）政府，国务院各（gè）部委（wěi）、各直属机（jī）构（gòu）请认真（zhēn）贯彻落实。《丝路（lù）玉带》特此刊发以飨读者诸君（jun1）。

 

改（gǎi）革国有资本授权（quán）经营体制方案

 

按照党中央（yāng）、国务院（yuàn）关于深化国有企业改革的决策（cè）部署，近年来，履行国（guó）有资本出资人职（zhí）责的部（bù）门及机构（以下称出资人（rén）代表机构）坚持以管资本为主（zhǔ）积极（jí）推进职能转变，制定（dìng）并严（yán）格执行监（jiān）管（guǎn）权（quán）力清单（dān）和责任清单，取消、下（xià）放、授权一批工作事项，监管效（xiào）能有效提升，国有资（zī）产管理体制不断完善。但也（yě）要看到（dào），政企不（bú）分、政资不（bú）分的问题依然存（cún）在，出（chū）资人代表（biǎo）机（jī）构与国家出（chū）资企业之间权责（zé）边界不够清晰，国有（yǒu）资（zī）产监管越位（wèi）、缺位、错位的现（xiàn）象仍有发生，国（guó）有资本运行（háng）效率有待进（jìn）一步提高。党中央、国（guó）务院（yuàn）对此高度重视，党的十（shí）九大（dà）明确提（tí）出，要完善（shàn）各类国有资产管（guǎn）理体制，改革国有资本授权经营体制。为贯彻落实党的十九大精神，加快推进国有资本授权经营体（tǐ）制改（gǎi）革（gé），进一步完善国有资产管理体制，推动国有（yǒu）经济布（bù）局结构调整，打造（zào）充满生机活（huó）力的现代（dài）国有企业，现提出以下方案。

 

一、总体要求

 

（一）指导思想。

 

以习近（jìn）平新时代中国特色社会（huì）主义思想为指（zhǐ）导，全面（miàn）贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，坚持和加强党的全面领导，坚持（chí）和完善社会主义基本经济制度（dù），坚持社会主义市场经济改革方向，以管资本为主加强国（guó）有资产监管，切实转（zhuǎn）变出资人代（dài）表（biǎo）机构职（zhí）能和履职方（fāng）式，实现授权与监管相结合、放活与管好相统一（yī），切实保障国有资本规（guī）范有序运（yùn）行，促进国（guó）有资本做强（qiáng）做优做大，不断增强国有经（jīng）济活力、控制力、影响力和抗风险能（néng）力，培育具有全球竞（jìng）争（zhēng）力的世界（jiè）一流（liú）企业。

 

（二（èr））基本原则（zé）。

 

——坚持党的领导。将（jiāng）坚（jiān）持和加强党对国有（yǒu）企业的领导贯穿国有资本授权经营体制改革全过程和各方（fāng）面，充（chōng）分发挥党组织的领导（dǎo）作用（yòng），确保国有企业（yè）更好地贯彻落实（shí）党和国家方针政策、重大决策部署。

 

——坚（jiān）持政企（qǐ）分开政资分开。坚持政府公共管理职能与国（guó）有资本（běn）出资人职能分开，依法（fǎ）理顺政府与国有（yǒu）企业的出资（zī）关（guān）系（xì），依法确立国（guó）有（yǒu）企业（yè）的市（shì）场主体地位，最大限（xiàn）度减少政（zhèng）府对市场活动的直接干预。

 

——坚持权责明（míng）晰分（fèn）类授（shòu）权。政府授权出资人代（dài）表机构按照出资比例对国（guó）家出资企业履行出（chū）资人职责，科学（xué）界定出（chū）资人代（dài）表机（jī）构权责边界。国有企业享有完整（zhěng）的法（fǎ）人财产权和（hé）充（chōng）分的经营自主权，承担国（guó）有资产保值（zhí）增值（zhí）责任。按（àn）照功能定位、治（zhì）理能（néng）力、管理水平等企（qǐ）业发展实际情（qíng）况（kuàng），一企一策地对国有企业分类授权，做到权责对等、动态（tài）调整。

 

——坚持（chí）放管（guǎn）结合（hé）完（wán）善机制。加（jiā）快调整优化出资人代表机构职能和履职方式（shì），加（jiā）强清单管理和事（shì）中事后监管（guǎn），该放的放权到位、该管（guǎn）的管住管（guǎn）好。建立统一规范的国有资产监管制度体（tǐ）系（xì），精简监管事项（xiàng），明确（què）监管重点，创新（xīn）监管手段，提升监（jiān）管水平，防止国有资产流失，确保（bǎo）国有（yǒu）资产保值增值（zhí）。

 

（三）主要（yào）目标（biāo）。

 

出资人（rén）代表（biǎo）机构加快转变职能和履（lǚ）职方式，切实减少对国有企（qǐ）业的行政（zhèng）干预（yù）。国有企业依法建立规范（fàn）的董事会，董事会职权得到有效（xiào）落实。将更多具备条件的中（zhōng）央企业纳入国有资本（běn）投（tóu）资、运营（yíng）公（gōng）司试（shì）点范围，赋予（yǔ）企业更多经（jīng）营自（zì）主权（quán）。到2022年（nián），基（jī）本建（jiàn）成与中国（guó）特色现代国有企业制度相适应的国有资本授权（quán）经营体制，出资人代表机构与国家出资（zī）企业的（de）权责边界界定清晰，授（shòu）权（quán）放权（quán）机（jī）制（zhì）运行有效，国有资产（chǎn）监管（guǎn）实现制度完（wán）备、标准统一、管理规范、实时在（zài）线、精准（zhǔn）有力，国（guó）有企（qǐ）业的活力、创造力、市场竞（jìng）争力和（hé）风险防控能力明显增强。

 

二、优化（huà）出（chū）资人代表机构履职方式

 

国务院授权国（guó）资委、财政部及其他部门、机构作为出资人代表机构，对国（guó）家出资企业（yè）履（lǚ）行出资人职（zhí）责。出资人（rén）代表机（jī）构作为（wéi）授权主体，要依法科学界定职责定位，加快转变履职方式（shì），依据股权关系对国家出资企业开展授权放权。

 

（一（yī））实行清单管理。制定出台出资人（rén）代表（biǎo）机构监管权（quán）力责任清单，清单以外事项由企业依法自主决策，清单以内事项要大幅（fú）减少审批或事前备（bèi）案。将依法应（yīng）由企业自主经（jīng）营决策（cè）的事项归位于企业，将（jiāng）延伸到子企业的管（guǎn）理事项原则上归位（wèi）于一级企业（yè），原则上（shàng）不干预企业（yè）经理层和职能部门的管理工作，将配合承（chéng）担的公共管理职能归位于（yú）相关政府（fǔ）部（bù）门和（hé）单位。

 

（二）强化（huà）章程约束。依（yī）法依规、一企（qǐ）一策地制定公（gōng）司（sī）章（zhāng）程，规范出（chū）资人（rén）代表机（jī）构、股东会、党组织、董事会、经理层和（hé）职（zhí）工代（dài）表大会的权责，推（tuī）动各治理主体严格依照公司章程行使（shǐ）权利（lì）、履行义（yì）务，充分发挥公司章程（chéng）在公司治理中的基础作用。

 

（三）发挥董事作用。出资人代表机构主要通过董事体现（xiàn）出资人（rén）意志，依据股权关系向国家出资企业（yè）委派董事或提（tí）名董事人选，规范董事的权利和责（zé）任，明确（què）工作目标和重点；建立出资（zī）人（rén）代表（biǎo）机（jī）构与董事（shì）的（de）沟通对（duì）接平（píng）台（tái），建立健全董事人才储（chǔ）备库（kù）和董事选聘、考评与培训机制，完（wán）善董事履职报告、董事会年（nián）度工作（zuò）报告制度。

 

（四）创（chuàng）新监管方（fāng）式（shì）。出（chū）资人（rén）代（dài）表机构以企业功能分（fèn）类为基（jī）础，对国家出资企业进行（háng）分（fèn）类管理、分类授权放权，切实转变行政化的履职方（fāng）式，减少审批事项，强（qiáng）化（huà）事中事后监管，充分运用（yòng）信息化手段，减轻企业工作负担，不断（duàn）提高监管（guǎn）效能。

 

三、分类开展授权放权

 

出资人代表机构对国有资本投（tóu）资、运（yùn）营（yíng）公司及其他商业类企（qǐ）业（含（hán）产业集（jí）团，下同（tóng））、公益类企业等不同类型企业（yè）给予（yǔ）不同（tóng）范围、不同程（chéng）度的授权放权（quán），定期评（píng）估效果，采（cǎi）取扩大、调整或收回等措（cuò）施动态调整。

 

（一）国有资本投资、运营公司。出资人（rén）代表机构（gòu）根（gēn）据（jù）《国务院关（guān）于推进国（guó）有（yǒu）资（zī）本投资、运营公司改革试点的实（shí）施意见》（国发〔2018〕23号）有关要（yào）求，结合（hé）企业发展阶段、行业特点、治理（lǐ）能（néng）力、管（guǎn）理基（jī）础等，一企（qǐ）一策有侧（cè）重、分先后（hòu）地向符合条件的企（qǐ）业开（kāi）展授权放权，维护好股东（dōng）合法权益。授权（quán）放权内容主要包括战（zhàn）略规划和主业（yè）管理、选人用人（rén）和股权激励、工资总（zǒng）额和（hé）重大（dà）财务（wù）事项管理等，亦可根据企业实际情况增加其他方面（miàn）授权放权内容。

 

战略规划（huá）和主业管理。授权国有资本投资、运营（yíng）公司根据出资人（rén）代表机构的战略引（yǐn）领，自主决定发展规划（huá）和年度投资计划。国（guó）有资本投资公司围绕主业开展的商业模式创新业（yè）务可视（shì）同（tóng）主业投资。授（shòu）权国有资本投资（zī）、运营公司依法依规审核国有资本投资、运营公司之间的非上市公司产（chǎn）权（quán）无偿划转、非公（gōng）开协议转让、非公开（kāi）协议增资、产权置（zhì）换等事项。

 

选人用人（rén）和股权激励。授权国有资（zī）本投资、运营公（gōng）司（sī）董事会负责（zé）经理层（céng）选聘、业（yè）绩（jì）考（kǎo）核和薪（xīn）酬管（guǎn）理（不含中管企业），积极探索董事会通过（guò）差额方式选聘经理层（céng）成（chéng）员，推行职业经理人制（zhì）度，对市场化选聘的职业（yè）经理人实行（háng）市场化薪酬分配制度（dù），完（wán）善中长期激励机制。授权国有资本投资、运营公司董（dǒng）事（shì）会审（shěn）批子（zǐ）企业股权激（jī）励方案（àn），支持（chí）所出资（zī）企业依法合规采（cǎi）用股票（piào）期权、股票增值权、限制性股（gǔ）票、分红权、员工持股以及其他方式开（kāi）展股权激励，股权激励预期收益作为投资性收入，不（bú）与其薪酬总水平挂（guà）钩。支（zhī）持国有（yǒu）创（chuàng）业（yè）投（tóu）资企业（yè）、创业投资管理企业（yè）等新产（chǎn）业、新（xīn）业态、新（xīn）商业（yè）模式类企业的核（hé）心团队持股和跟投。

 

工（gōng）资总额和重大财务事项管理（lǐ）。国有（yǒu）资本投资、运营公（gōng）司可以实行工资总额预算备案制，根据企业发展战略和薪酬策略、年度生产经营目标和经济效益（yì），综合考虑劳（láo）动（dòng）生产率提高和人工成本投入（rù）产出率、职工工资水（shuǐ）平市场（chǎng）对标等（děng）情况，结（jié）合政府职能部门发布的工资指导（dǎo）线（xiàn），编制年度工资总额预算。授权国（guó）有资本投资（zī）、运营公司自（zì）主决策（cè）重大担保管理、债务风险管控和部（bù）分债券（quàn）类融资事项。

 

政府直接授权的（de）国（guó）有资本投资、运营公司按照有关规定对授权范围内的（de）国有资本履行出资人职责，遵（zūn）循有关法（fǎ）律和证券市场监管规定开展国有资（zī）本运（yùn）作。

 

（二）其（qí）他（tā）商（shāng）业（yè）类企业和公益类企业（yè）。对未纳入国有资本（běn）投（tóu）资、运营公司试点的其他商业类企业和公益类企业，要充分落实企（qǐ）业的经（jīng）营自（zì）主权，出资人（rén）代表机构主要对集团公司层面实施（shī）监管或依（yī）据股权关（guān）系参与公司（sī）治理，不干预集团公司以下各级企业（yè）生产（chǎn）经营具体事项。对其中已完成（chéng）公司制改制、董事（shì）会（huì）建设较（jiào）规范的企（qǐ）业，要逐步（bù）落实董事会职权，维（wéi）护董事会依（yī）法行（háng）使重（chóng）大决策、选人用（yòng）人、薪（xīn）酬分配等权利，明确由（yóu）董事会自主（zhǔ）决（jué）定公司内部管（guǎn）理（lǐ）机构设置、基本管（guǎn）理制度（dù）制定、风险（xiǎn）内（nèi）控和法律合规管（guǎn）理体系建设（shè）以及履行对所出资（zī）企（qǐ）业的股东职责等事项（xiàng）。

 

四、加强（qiáng）企业行（háng）权能力建设

 

指导（dǎo）推动国有企（qǐ）业进一步完善公司治理体系，强化（huà）基础（chǔ）管理，优化集团管控，确保各项（xiàng）授权（quán）放权接得住、行得稳。

 

（一）完（wán）善公司治理。按照建设中国特色现代国有企业制（zhì）度的（de）要（yào）求，把加强党的领（lǐng）导和（hé）完（wán）善公司治理统一（yī）起来，加（jiā）快（kuài）形成有效制衡的公（gōng）司法人治（zhì）理结构、灵活高（gāo）效的市场化（huà）经营机制。建设规范高（gāo）效的董事会，完善董事会运作机制，提升董事会履职能力，激发经理层活力。要在所（suǒ）出（chū）资企（qǐ）业积极（jí）推行经理层市场化选聘和契约化管（guǎn）理，明确聘期以及企业与经理层成员双方的（de）权（quán）利与责（zé）任（rèn），强（qiáng）化刚性（xìng）考核，建立（lì）退出机制。

 

（二）夯实管理基础（chǔ）。按照统一（yī）制度（dù）规范、统一工作体系的原则，加强国（guó）有资产（chǎn）基础管（guǎn）理。推进管（guǎn）理（lǐ）创新，优化总部职（zhí）能和管（guǎn）理架构（gòu）。深化企业（yè）内（nèi）部（bù）三项制度改革，实现管（guǎn）理人（rén）员（yuán）能上能下、员工能进能出、收（shōu）入能增能减。不断强化（huà）风险防控体系和内控机制建设，完善内部监督体系，有效发挥企业职工代表大会和内（nèi）部审计、巡视、纪检监察等部（bù）门的监督作用。

 

（三）优（yōu）化集团管控。国有（yǒu）资本投资（zī）公司以对战略性核（hé）心业务控股（gǔ）为主，建（jiàn）立以战略目标和财务效益为主的管控模式，重点关注所出资企业执行公司战略和资本回（huí）报状况。国有资本运（yùn）营公（gōng）司以财（cái）务性持股为（wéi）主（zhǔ），建立财务管控模式，重点关（guān）注国有（yǒu）资本（běn）流动和增（zēng）值状（zhuàng）况。其他商业（yè）类企业和公益类企业以对核（hé）心业务控（kòng）股为主，建立战略管控和（hé）运营管（guǎn）控相（xiàng）结（jié）合的模（mó）式，重点关（guān）注（zhù）所承担国（guó）家战略（luè）使命和保障任务的（de）落实状况。

 

（四）提升资本运作能力。国（guó）有（yǒu）资本投资、运营公司作（zuò）为国（guó）有资本市场化运作的专业平台，以（yǐ）资（zī）本为纽带、以产权为基（jī）础开展国（guó）有资本运作（zuò）。在所出资企业积极发展混合所有制，鼓励有条件的企业上市，引（yǐn）进战略投（tóu）资者，提高（gāo）资本流动性，放大国有资本功能（néng）。增（zēng）强股权运（yùn）作、价值管理等能力，通过清理退出（chū）一（yī）批、重（chóng）组整合（hé）一批、创新发（fā）展一批，实现国有资（zī）本形态转换，变现后投向（xiàng）更需要国有资本集中的行业和领域。

 

五、完善监督监（jiān）管体系

 

通过健全制（zhì）度、创新（xīn）手段，整合监督资源，严格责任追究，实现对国有资本的（de）全面有效监管，切实维（wéi）护（hù）国有资产安（ān）全（quán），坚决防止国有资产流失。

 

（一）搭（dā）建实时在线的国资监管平台。出资（zī）人代表机（jī）构要加快优化监管流程、创新监管手（shǒu）段（duàn），充分（fèn）运用（yòng）信息技（jì）术，整合包括产权、投（tóu）资和财务（wù）等（děng）在内的信息（xī）系统（tǒng），搭建连通（tōng）出资人代表机构与企业的网络平台，实现（xiàn）监管信（xìn）息系（xì）统全覆盖和实时（shí）在线监管。建立模（mó）块化、专业化的信息采集、分析和报告机（jī）制，加（jiā）强信（xìn）息共享，增强监管的针对性和（hé）及时性。

 

（二）统筹协同各（gè）类监督力量。加强国有企业内部监（jiān）督、出资人监督和审计、纪检监察、巡（xún）视监（jiān）督以及社会监督，结合中央企业纪检监察机构派驻（zhù）改革的（de）要求，依照（zhào）有关（guān）规定（dìng）清晰界定各（gè）类（lèi）监督主体的监督职责，有效整合企业内外部监督资源，增强监督工作合力，形成监督工作闭环，加（jiā）快建（jiàn）立全面覆盖、分工明确、协（xié）同配合（hé）、制（zhì）约有力（lì）的国有（yǒu）资产监督体系，切实增强监督有效性。

 

（三）健全国有企业（yè）违规经营投资责任追究制度。明确（què）企业作为维护国有资产安全、防（fáng）止流（liú）失（shī）的责任主体，健全内部管理制度，严格执行国（guó）有企业（yè）违规经营投资责任追究制度。建立健全（quán）分（fèn）级分层、有效衔接、上下贯通的责任追究工作体（tǐ）系，严格（gé）界定（dìng）违规经营投资责任，严肃（sù）追究问责，实行重大（dà）决（jué）策（cè）终身责任追究制度。

 

六、坚（jiān）持和加强党的全面领导

 

将坚持和加强（qiáng）党的全面领导贯（guàn）穿改革的（de）全过程和各方（fāng）面，在思想上政治上行动上同党中央保（bǎo）持高度一致，为改（gǎi）革（gé）提供（gòng）坚强有力的政治保证。

 

（一（yī））加强对授权（quán）放权工作的领（lǐng）导。授权主体的（de）党委（党组）要加（jiā）强对授权放权（quán）工作的领导，深（shēn）入研究授权放（fàng）权相关问题，加强行权能力建设，加快完善有效监管（guǎn）体制，抓研（yán）究（jiū）谋（móu）划、抓部（bù）署推动（dòng）、抓督促落实，确保中（zhōng）央关于国有资本授权经营体制改革的（de）决策部（bù）署落实（shí）到（dào）位。

 

（二）改进对企业党建工作的领导、指导和督（dū）导。上级（jí）党组织加强对国有企（qǐ）业党建工作的领导，出资人（rén）代表机构党组织负责国家出资企业党的建（jiàn）设。国家出资（zī）企业（yè）党组（zǔ）织要认（rèn）真落实（shí）党中央（yāng）、上（shàng）级党组织、出（chū）资人代（dài）表机构党（dǎng）组（zǔ）织（zhī）在党的领导、党的建设方面（miàn）提（tí）出的工作（zuò）要求。在改组组（zǔ）建国有资本投资、运（yùn）营公（gōng）司过程中（zhōng），按照“四（sì）同（tóng）步（bù）”、“四对（duì）接”的要求（qiú）调（diào）整和设置党的组织、开（kāi）展党的工作，确保企业始（shǐ）终（zhōng）在（zài）党的（de）领（lǐng）导下开展工作。

 

（三）充分（fèn）发挥企业党（dǎng）组织（zhī）的（de）领导作用。企业党委（党组（zǔ））要切实发挥领导作（zuò）用，把方向、管大（dà）局、保落实，依照有关规（guī）定讨（tǎo）论和（hé）决定企业重大事（shì）项，并作为董事会、经（jīng）理层决策重大事项的前置程序（xù）。要妥善处理好各治理主体的关系，董事会、经理（lǐ）层（céng）等治理主（zhǔ）体要（yào）自觉（jiào）维护党（dǎng）组（zǔ）织权威（wēi），根据各自职（zhí）能分工发（fā）挥作用，既要保证董事会对重大问题的（de）决策权，又要保证党（dǎng）组织的意（yì）图在重大决策中得到（dào）体现。董事（shì）会（huì）、经理层中的党员要坚决贯彻落实党组织决定，向（xiàng）党组织报告落实情况。在推（tuī）行经理层成员聘任制和契（qì）约化管理、探索职业经理人（rén）制度等改革过程中，要把（bǎ）坚持党管干部原则和发挥（huī）市（shì）场机制作用（yòng）结合起来（lái），保证党对干部人事工作的领导权和（hé）对重要干部的管理（lǐ）权（quán），落（luò）实董事会、经理层的选人（rén）用人权。

 

七（qī）、周密组织科学（xué）实（shí）施

 

各地区、各部门（mén）、各出资人代（dài）表机构和广大国（guó）有企业要充分（fèn）认识推（tuī）进国有（yǒu）资本授权经营体制改革的重要意义，准确把握改革（gé）精神，各司其职、密切配合（hé），按照精细严谨（jǐn）、稳妥推进的工作要（yào）求，坚（jiān）持一企（qǐ）一策（cè）、因（yīn）企施策，不搞批发式、不设时间表，对（duì）具备条件的，成熟一个（gè）推（tuī）动（dòng）一个，运行一个成功一个，不具（jù）备条件的不（bú）急于推进，确保改革（gé）规范（fàn）有序进行，推动国有（yǒu）企业实现高质量发展（zhǎn）。

 

（一）加强组（zǔ）织领导，明确职责分工（gōng）。国务院国有企业改革领导小组（zǔ）负责统（tǒng）筹领导和协调推动国（guó）有资本授权经营体制改革工作，研究协调（diào）相关重大问题。出资（zī）人代表机构要落实授权放（fàng）权（quán）的主体（tǐ）责任。国务（wù）院国有企业改革领导小（xiǎo）组（zǔ）各成员单位及有关（guān）部（bù）门根据职责分工，加快研究制定配套政策措施，指导推动改革实（shí）践（jiàn），形成合力共同推进（jìn）改革工作。

 

（二）健（jiàn）全法（fǎ）律政（zhèng）策，完善保障机制。加快推动国有资本授权经营（yíng）体（tǐ）制改革涉及的法律法规的立改废释工作，制定出台配（pèi）套（tào）政（zhèng）策法规，确（què）保改革（gé）于法有据。建立（lì）健全容错纠（jiū）错机制，全面（miàn）落实“三个区分开来”，充分调（diào）动和激（jī）发广大干部职（zhí）工（gōng）参与改革（gé）的（de）积极性、主动（dòng）性和创造（zào）性（xìng）。

 

（三）强化（huà）跟踪（zōng）督导，确保稳步推进。建（jiàn）立健全督查制度（dù），加强跟踪督促，定（dìng）期总结评估各项改革（gé）举措的执（zhí）行情（qíng）况和实施效果，及时研究解决改革（gé）中遇到的问（wèn）题，确保改革目标如期实现。

 

（四）做好（hǎo）宣传引导，营造（zào）良（liáng）好（hǎo）氛围（wéi）。坚持（chí）鼓励探索（suǒ）、实践、创新的工作导（dǎo）向和舆（yú）论导向（xiàng），采（cǎi）取多种方（fāng）式解读宣（xuān）传改革国有资本授权经营体制的（de）方针政（zhèng）策，积极宣介推广改革（gé）典型案例和成功经验，营造有（yǒu）利（lì）于改革的良好环（huán）境。

 

各省（shěng）（自（zì）治区、直辖市）人（rén）民（mín）政府要按照本方（fāng）案要求，结合实际推进本地区（qū）国（guó）有资（zī）本授权经营体制改（gǎi）革工（gōng）作。

 

金融、文化等国（guó）有（yǒu）企业的改革，按照中央有关规定执行。